Making China’s Carbon Market to Work: Additions and Subtractions
碳排放權交易市場（以下簡稱「碳市場」）旨在利用市場機制，控制和減少溫室氣體排放，是實現「碳達峰、碳中和」目標（以下簡稱「雙碳目標」）的重要舉措。截至2023年7月16日，中國的全國碳排放權交易市場上線運行已滿兩周年，累計交易額超過110億元人民幣，碳排放配額累計成交量達2.399億噸【註】。
如果按照覆蓋的碳排放量計算，中國的碳市場已經超越歐盟碳市場，規模為全球之冠；惟若按交易量、流動性等指標衡量，中國碳市場規模仍遠遠未及歐盟碳市場。我們觀察到，不管是在2013年就開始的試點碳市場，還是2021年推廣的全國碳市場，企業參與碳交易的動機都不強；很多企業除了在履約期即將結束期間進行碳交易外，其餘時間基本處於不活躍狀態。與此同時，中國碳市場交易往往通過大宗買賣達成，碳市場本身未能有效地提供價格訊號。
如何提升碳市場有效性，讓碳市場在國家實現雙碳目標過程中發揮更大作用，是刻不容緩的議題。筆者認為，為了激活碳市場，一方面應進行「加法」，積極增加碳市場的金融屬性；另一方面要施以「減法」，減少那些行政指令型的碳減排政策；更進一步的是運用「除法」，積極消除那些各自為戰的碳中和口號與策略。下文將逐一探討所需對策。
碳市場以碳排放權為標的資產進行交易，是一種典型的權證市場，本身具有較強的金融屬性，發展碳金融無疑是建設碳市場的關鍵。目前，中國碳市場僅允許控排企業參與碳交易，反觀國際上較為成熟和活躍的碳市場中，金融機構扮演舉足輕重的角色。金融機構的加入可以提升碳市場的流動性，更有效地把價格訊號傳遞到高排放企業，從而倒逼企業檢視自身碳資產，並進行綠色轉型。碳市場設計者和監管機構需要正視金融機構在推動碳減排方面可以發揮的積極作用，主動澄清常見誤解，引入更多交易主體參與碳交易。
在各種研討會中，筆者經常聽到的一種誤導性觀點是：金融機構加入的主因是賺錢、「割韭菜」，或會有損控排企業。這種看法甚至在一些參與中國碳市場設計的一眾專家之中也頗為常見，筆者對此卻不以為然。
碳市場設立的目的在於讓碳價格進入各交易主體的決策過程，而金融機構基於追求利潤最大化的原則，能讓價格訊號得以更高效地反映碳排放權的市場價值，從而推動企業重視其碳資產、激勵企業進行綠色轉型。目前中國碳市場不活躍的一個重要原因就是缺乏金融機構和其他交易主體的參與、也不允許金融衍生工具的使用。一個缺乏激勵的市場、不希望讓人賺錢的市場，與市場經濟的基本原理背道而馳，根本無法蓬勃健康地發展。
筆者經常聽到的另一誤導性見解是，中國碳市場仍處於發展初期，可能存在很多制度漏洞，因此不應輕易引入金融機構和相關衍生品。此說實在急需修正，原因有二：首先，中國試點碳交易項目已經在多個地區實施了長達十多年，全國碳市場也發展了兩年，累積了大量營運經驗和數據。如果至今仍未能發現顯著漏洞，則可合理地作出推測，要麼現有漏洞已經不多，要麼碳市場參與方與設計者並無查找這些漏洞的能力。若屬後者，則更須引入專業機構以尋找市場可能存在的缺陷，在實踐中解決問題。
再者，碳市場最終交易的碳配額由政府控制，即使出現問題（例如短期價格波動過大），政府也完全有能力對市場進行干預。在過程中，要防止利益集團用各種站不住腳的「漏洞」、「準備不周」的言論來綁架政策制定。
除了需要澄清以上常見誤解之外，監管機構還需要清晰認識到，很多企業缺乏管理其碳資產的專業能力。前面提到，當前碳市場的明顯失靈是，很多企業都只在每個履約期的最後階段才買賣碳配額，導致碳價格迅速上升，可見企業在履約初期弄不清楚所需碳配額，亦沒有從過去碳價格的變化趨勢中總結經驗，而對其碳資產加以高效管理。
這些企業對碳市場的交易規則、策略和管理碳資產的方式，可能都非常陌生。透過金融機構的培訓和諮詢服務，相信企業能更好地理解市場，從而作出明智的決策。此外，金融機構的參與有助高排放企業更加重視碳資產的金融屬性，因而傾向委託專業金融機構進行碳資產管理。
建設和發展碳市場的主要動機是通過碳交易，實現以較低成本減少整體社會二氧化碳的排放量，其中經濟學原理很簡單：不同企業的減排成本不同，允許高成本的企業向低成本的企業購買碳排放權，就可降低社會的減排成本。然而，現實的情況是，除了利用碳市場去激勵企業減排以外，中國還存在很多行政指令型的碳政策、耗能政策。理論上，這些政策若持續存在並發揮主要功能，碳市場就很難發展起來。
筆者認為，為了充分發揮碳市場功能，中央政府應逐步取消具強制性的行政指令型減碳政策，因為企業必先完成這些政策的目標，才會考慮在碳市場交易碳排放權。由於過程中已經進行了大量減排工作，企業進一步進行碳交易的意願自然大大降低。
與此同時，行政指令型政策給企業製造巨大的隱形成本，有關成本卻難以準確定價，導致內地企業在國際競爭環境處於劣勢。隨着歐盟碳邊境調整機制（Carbon Border Adjustment Mechanism，簡稱CABM）在未來幾年生效，必須盡快令這些隱形成本顯性化、價格化。
那麼有何具體行動？筆者建議，在逐步減少行政指令型政策的同時，政府可以通過減少碳配額、提高碳價來限制總排放量，以達一石二鳥之效。一方面既可穩定（甚至減輕）企業總體負擔，亦能使碳市場逐漸成為減排的主要政策工具；另一方面，通過提升的碳價來顯示企業面對的真實監管成本，有利於內地企業應對CABM，而在複雜的國際貿易形勢中擴大發展空間。
實現碳中和目標，不是要求每個省份、每個城市、每個企業都達到碳中和。事實上，為了讓全國碳市場充分發揮作用，必須讓減排成本高的地區和交易主體購買碳配額，讓成本低的地區和交易主體出售碳配額。這也就意味着，即使全國碳市場的總體碳配額為零，社會實現了「淨零排放」（即溫室氣體的排放量和樹木等碳匯的吸收量正負抵消），正排放交易主體和負排放交易主體應在市場並存。在這個前提下，能通過林業碳匯、碳捕捉和儲存技術等手段實現碳吸收的負排放交易主體，就可繼續出售其碳配額給正排放的主體。
可惜筆者觀察所得的現象是，各省市以至各企業目前都在各自制定碳達峰與碳中和的戰略，不但降低效率，亦有違經濟原則。中央政府需要確立以全國統一碳市場為主的監管框架，揚棄各自為戰的減排策略，才能達成碳排放權的有效配置，向實現雙碳目標高效邁進。
【註】《人民日報》，2023年8月14日（http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2023-08/14/nw.D110000renmrb_20230814_2-18.htm）
鳴謝：在本文撰寫過程中，港大經管學院研究助理陳一諾予以協助，謹此致謝。
何國俊教授
港大經管學院經濟學教授、ESG研究所所長
（本文同時於二零二三年十一月十五日載於《信報》「龍虎山下」專欄）
