The opening and competition of the Hong Kong electricity market
新年伊始，兩家電力公司提高電費，引起公眾普遍關注。電力市場為什麼需要管制，以及價格管制的兩種基本模式有何利弊，筆者上周已在本欄論述。電力供應的穩定與安全至關重要，特區政府的能源政策又須兼顧環保，在未來幾年將大幅提升發電燃料中天然氣的比例，在此大前提之下，新的《管制計劃協議》繼續採用回報率機制，亦在情理之中。
不論規管模式如何，對許多升斗小民來說，電費昂貴是不爭的事實。有報道指由於政府的電費補貼悉數落入業主袋中，劏房租戶未能受惠，為省電費而改用石油氣爐，只能每周煲湯一次；夏天會在孩子睡覺前才開冷氣，凌晨再起床關掉。有人於是建議政府把有關資助直接交到用戶手中。可惜這個建議不會幫到劏房戶，原因很簡單：即使租戶得到政府電費資助500元，業主大可等額加租，同樣可以中飽私囊。所謂「按下葫蘆浮起瓢」，只要劏房戶和業主的供需關係沒有改變，不管怎樣對租戶直接資助，最終都只會讓業主得益。
此外，鼓勵用戶節約用電的措施也不可或缺。如果能夠有效節約，不僅可以減低電費，還可減少碳排放，可謂一箭雙鵰。若要改變消費行為，單靠教育難以奏效，更要通過經濟手段，例如不同時段收費不同，有助調節消費。有別於食水和天然氣，電力無法儲存，不即時消費的話，就只會浪費掉。
雖然電力供應全日相對平穩，但電力需求卻會在不同時段大幅波動。單以住宅用戶為例，半夜的用電量比傍晚要低得多，冬春秋三季的用電量又遠比夏天為低。外國曾經嘗試過高峰負荷定價（peak-load pricing），即在用電低谷時以較低電費鼓勵消費，在用電高峰時則收取較高電費，以鼓勵節能。根據媒體報道，北歐國家推行彈性收費，許多用戶在夜間廉價時段加熱電暖設備，以便白天不靠供電也能保持室內溫暖。紐約帝國大廈在夏天夜裏用電造冰，在白天電力昂貴時就用冰降溫，以減少冷氣用電，一個夏季可節省電費幾十萬美元。
在香港，中電正在試驗使用智能電錶及通訊系統，透過電費回贈或非繁忙時間用電折扣的方式鼓勵節能，涉及3000個住宅用戶及約1400家中小企業，希望可把成功經驗向更多用戶推廣，以減低高峰電力需求。但是這些調節需求的措施，難以在短期內直接減低電費，只能通過推延發電機組的投資，才有望在一段長時間後達致較合理的電費水平。短期而言，則仍須着眼於提高管制效率。
針對回報率管制下電力公司過度投資的問題，政府監管部門也有一些體制化的應對措施。例如規定電力公司提交投資建議給政府，由有關當局在獨立能源顧問的協助下，進行檢視和批核。在上一輪發展計劃期間，兩電提交的部分投資項目就曾被政府否決，導致它們的備用電量於2018年前後下跌至20%至30%。另外，根據現行《管制計劃協議》，電力公司的新增發電設施，如啟用時容量過剩，過剩部分的50%資產淨值，將不列入計算回報的固定資產平均淨值。這些措施在一定程度上減低了過度投資的風險。
不過，政府管制始終不及市場力量來得有效，即使我們相信香港公務員廉潔、高效，富於專業精神，從理論上講，在與被管制企業的博弈中，監管機構所獲的專業資訊往往比不上對手，行動誘因也較低。舉例來說，即使政府成功迫使企業降低利潤一億元以惠及用戶，相關官員最多贏得幾句表揚，有時甚至還會有議員指摘他們本來可以做得更好。
相反，受管制企業的管理層，多爭取到一億元的利潤，就一定會獲得豐厚的獎賞。在經濟學上有「監管俘虜」（regulatory capture）的說法，意指本來監管機構的任務是保護競爭和消費者，但久而久之，反而變得處處保障受管制行業和業內僱員，因同情有關企業而難以作出正確判斷和有效監管。反觀上世紀七十至八十年代，美國掀起一片管制浪潮，促使許多受管制行業大幅降價和展開技術革新，令消費者大受裨益，從一個側面反映出傳統規管模式的不足。
引入市場競爭，可作為最後一個值得認真考慮的辦法。電力市場之所以需要管制，是因為輸電網絡具有自然壟斷的特點。但是，供電鏈中的發電環節完全可以容許競爭。
上世紀八十年代以來，許多國家都有電力市場重組（restructuring）的成功經驗，在電網對所有電力供應商開放、一視同仁的前提下，引入複雜的批發、零售、競價等機制進行市場交易，可以增強競爭、提高效率。在香港，利潤管制協議並不賦予兩電專營權，也沒有指定各自的供電範圍；有意投資者只須符合供電可靠性、安全和環保的規定，就可進入電力市場。事實上，土地供應有限才是一大障礙，而且基於電力行業須作出巨額投資，加上本地電力市場規模較小，在兩家電力公司長期盤據的情況下，公眾難以指望有新的獨立投資者大舉進軍電力行業。
那麼，鼓勵兩家電力公司相互競爭可行嗎？目前港燈和中電之間已鋪設海底電纜，以備一方出現故障時，可由另一方提供緊急的後備電力支援。如欲鼓勵兩電之間充分競爭，則有必要擴大現有的聯網系統容量，以便任何一方恒常大量輸送電力。即使如此，筆者估計兩電之間也不會出現彼此競爭，而極有可能達到默契串通（tacit collusion）。本地電力市場僅有這兩家供應商，如一方欲通過壓價以擴大巿場份額，對方會有足夠機會報復，最終必然是兩敗俱傷、得不償失，兩電應該不會出此下策。政府也有措施鼓勵分散式發電（distributed power generation），但這種發電比例微乎其微，不可能對電力市場有實質性影響。
歸根究柢，唯一有實質意義的選項，就是從內地輸入電力。在2015年環境局發布的《電力市場未來發展公眾諮詢》文件中，特區政府建議從內地輸入約50%的電力，當中約30%從內地電網購買，而現時從內地輸入核電的比率則維持在20%。在諮詢過程中，絕大部分人反對從內地輸入電力，理由主要在供電可靠性、價格備受操控，以及內地由此產生的污染問題或會影響香港的空氣質素。其實這些理據都相當薄弱，不難辯駁，但政府卻在諮詢文件中表明「未具備所需條件於2018年為電力市場引入具相當規模的競爭」，未免可惜。事實上，只要連接中國南方電網，即使不從中買電，已足以令港燈和中電在取利上知所收斂。在談判中若任何一方有替代方案（outside option），即使備而不用，也會大大提升討價還價的能力。目前的結果，在未來15年完全不考慮從內地輸電，得益的是兩家電力公司，受損的是廣大用戶。
周文 香港大學經濟及工商管理學院副教授
（本文同時於二零二零年一月八日載於《信報》「龍虎山下」專欄）
