Whither US Trade Policy?
上月中，美國政府宣布對中國總值約180億美元的商品加徵關稅，包括電動車、電池、半導體和醫療用品等。雖然受影響的商品價值佔出口美國的比例不大，卻加劇了6年前特朗普掀起的貿易戰，使中美貿易局面惡化。數天後，拜登在美國「世界貿易周」（World Trade Week）活動開幕時表示，對華新關稅為其貿易成就之一，用以「保護」美國工人及企業。
二戰後的美國曾高舉自由貿易的大旗，鼓勵其他國家降低貿易壁壘，互相開放國內市場，推動多邊貿易協議，並反對保護主義。然而，無論是2017年的特朗普還是今天的拜登，都是利用貿易政策掩蓋各種反自由貿易的措施。
眾所周知，特朗普政府的對外關係強調「美國優先」（America first），這一政策在貿易上的具體表現是不受多邊或複邊的貿易協議掣肘，例如藐視世界貿易組織（WTO）等國際機構的裁定，甚至打壓破壞有關機制。即使有貿易談判，也以雙邊為主，以便美國用強大的經濟力量脅迫對方。在貿易政策上，關稅是特朗普應對盟友和對手的主要招數。經過數年的貿易戰，美國對中國的貿易逆差並沒有減少，關稅亦沒有如特朗普所言由中國承擔，而是由美國消費者承擔。
與此同時，中國採取反制措施，減少從美國進口農產品，這使經濟受損的美國農民需要美國政府補貼。換句話說，美國消費者購買中國產品多付的費用，便經美國政府轉而用於補貼美國農民。
總體而言，美國在關稅戰中得不償失。此外，特朗普出任總統時施行的貿易政策，不但開了全球貿易的倒車，亦使其他國家噤若寒蟬。若特朗普在今年11月的大選捲土重來，各國紛紛表示將考慮不同的應變計劃。
拜登就任總統不久，便對歐洲盟友表示「美國回來了」（America is back），並擺出帶領美國重啟國際合作的姿態。拜登作為比較接受國際貿易的民主黨成員，曾支持美國、加拿大和墨西哥簽訂《北美自由貿易協定》（NAFTA），亦贊成中國在2001年加入WTO。
2020年競選期間，拜登用魯莽（reckless）、破壞性（damaging）和災難性（disastrous）來批評特朗普的關稅政策。然而，拜登已執政超過3年，期間並沒有撤銷相關關稅法案，反而變本加厲。深究其因，是因為特朗普很大程度上改變了美國的貿易政治生態，令美國難以回到自由主義的貿易政策。
很多人認為特朗普在2016年競選獲勝的一個主要原因是，強調全球化對美國尤其是製造業工人的負面影響。特朗普擺出保護美國製造業工人就業的姿態，此舉為其爭取到不少選票，特別是來自中西部搖擺州的選票。特朗普批評二戰後的貿易協議對美國工人不利，認為美國應該退出相關協議。特朗普類似的論述對製造業工人極具吸引力。
現任的美國貿易代表戴琦認為，希拉莉在競選美國總統時輸給特朗普的其中一個原因是，她支持《跨太平洋夥伴關係協定》（TPP）。在選舉政治的氛圍籠罩下，貿易協議和貿易議題成為美國政客避之惟恐不及的對象，拜登既不敢撤銷特朗普制定的關稅政策，亦不敢回到前身為TPP的「全面與進步跨太平洋夥伴關係協定」（CPTPP）。
拜登想將多邊主義及國際合作重新納入美國的對外關係，有別於特朗普的單邊主義，但又不能回到新自由主義的做法。他的團隊，包括國家安全顧問沙利文和貿易代表戴琦在內的官員，推出所謂的「中產階級外交政策」（foreign policy for the middle-class）和「以工人為中心的貿易政策」（worker-centered trade policy），作為新貿易政策的基礎。簡單來說，自由貿易看重生產成本，如美國成本高、競爭力低的製造業，會面臨外國產品的競爭，以及美國勞工失業的困境。無獨有偶，由於外國僱主維持低成本生產，外國勞工將因此缺乏工作權益的保障。戴琦將此現象稱為「逐底競爭」（a race to the bottom）。「以工人為中心的貿易政策」重點關注作為製造業的工人，保護本國和外國工人包括工作條件、待遇、工會權益在內的勞工權益，從而免受剝削。提高一國的勞工權益，亦會帶動其他盟國勞工權益的發展和進步，這是所謂的「力爭上游」（a race to the top）。
然而，滿足條件並願意合作，有意通過貿易提高雙方勞工權益的夥伴寥寥無幾。傳統上貿易合作基於互利的前提，會同時降低關稅或同時開放市場。但對美國當下政治環境而言，這兩者都不是選項。自拜登執政3年多以來，美國的外貿措施並無改善，甚至已陷入困境，美國積極推動的「印度太平洋經濟框架」（IPEF）便是最具代表性的實例。特朗普於2017年上任後隨即將美國從TPP撤出。
隨着印太地區經濟一體化的向前推進，美國只能袖手旁觀。除此之外，美國對中日韓、東盟和紐澳簽署的「區域全面經濟夥伴關係協定」（RCEP）也是冷眼旁觀。拜登政府認為美國推動的IPEF是其重新參與塑造印太地區經濟秩序的機會，也是證明其以工人為中心的政策可以取得成果的一種方式。
IPEF的成員包括美國、印度、印尼、日本、越南和澳洲在內的14個國家。IPEF旨在加強國家的綠色轉型，促進成員國有關反腐敗、供應鏈等領域的合作。
除此之外，拜登政府希望通過IPEF的合作提高環境水平和勞工待遇，減少其他成員國的競爭優勢，從而提高美國企業的競爭力。拜登政府只是模糊地承諾參與國可從西方金融機構獲得氣候和基礎設施的融資作為合作的回報，而這樣的合作條件並不對等。此外，拜登政府推動IPEF時，是以「執行協議」（executive agreement）的形式和其他國家談判，而非通過美國國會投票決議。這意味着它的命運可能跟TPP一樣，有機會被下一任總統撤銷。
去年11月，在拜登會見中國國家主席習近平的前一天，IPEF成員國在三藩市聚齊，試圖就IPEF框架的四大支柱達成協定。成員國在供應鏈、清潔能源投資和反腐敗的合作方面取得了進展，但美國代表卻在洽談貿易合作環節時退席。究其原因，是該架構遭到俄亥俄州和威斯康星州民主黨參議員的強烈反對。這些議員今年須面對競選連任的壓力，他們認為IPEF可能會損害美國工人利益，從而影響他們的連任機會。IPEF的會議草草收場，極度影響了美國的國際信用和其秉持的全球領導者的形象。
從宏觀經濟的角度看，拜登以工人為中心的貿易政策，勢必會提高生產成本、減少企業儲蓄並增加政府財赤。受惠的工人或許因待遇的改善而增加儲蓄，但個人儲蓄的增值並不足以抵消政府財赤的增加。與之相反，國民儲蓄的減少則會增加美國的貿易逆差。美國的貿易數十年來均錄得逆差，共和黨和民主黨的改善政策未見實效。不過，對美國來說，能夠開動印鈔機就能收割外國商品，因此難以斷言美國是經濟全球化和國際貿易的受害者。
目前，離年底美國總統大選只有5個月的時間。無論鹿死誰手，美國都不會重施新自由主義的貿易政策。美國是全球商品及服務的第一貿易國，其貧乏的貿易政策將直接阻礙全球貿易的發展。若利用得當，貿易可作為國家間和平的基石。如經過兩次大戰洗禮的歐洲，在痛定思痛後，成立了歐洲共同市場，由此開啟歐洲經濟整合的第一步。在國際政治波譎雲詭的今天，美國需要重審自己的貿易政策，以保障全球貿易的持續增長以及全球化的向前推進。
陸炎輝博士
港大經管學院榮譽副教授
（本文同時於二零二四年六月五日載於《信報》「龍虎山下」專欄）
