The “Consensus” of the “New Washington Consensus”
世界貿易在二戰後迅速增長，貿易總額佔全球GDP的比例持續上升，至2008年達到高峰的61%。但這個比例隨後呈現下降趨勢，背後的原因眾多，包括人所共知的金融海嘯、貿易戰、新冠肺炎疫情、俄烏戰爭等。多年來的貿易增長，創造了龐大的經濟價值，造福了數以億計人口。貿易增長的放緩，自然影響到人類改善生活的步伐。
美國多年來一直是全球的經濟霸主及貿易大國，其貿易政策對世界貿易舉足輕重。與一般對美國的理解不同，美國在開國後多年均採取保護主義。美國首任財政部長亞歷山大．漢彌爾頓（Alexander Hamilton）從美國利益出發，抗拒英國的自由貿易思潮，認為自由貿易只會使美國長期淪為農業生產國。他同時建議以關稅保護國內新興工業，並盡量生產和戰爭有關的物資，以保障國家安全。這些考量，與二戰後眾多的發展中國家相同，但那時美國已晉升為發達經濟體，站在討論的另一方，批評發展中國家採取保護主義政策了。
上世紀二十年代，西方各國因經濟不景而採用關稅及貨幣貶值來保護國內生產，惟同時亦因此互相掣肘，使經濟每況愈下，這是經濟大蕭條的一個原因。1934年，時任美國總統富蘭克林．羅斯福（Franklin Roosevelt）改變思維，與其他國家洽商減少貿易壁壘，以及逐步開放各自的市場。至二戰結束時，自由貿易已成為發達國家的共識，而美國自然是自由貿易的主要推手。
1947年由23個國家簽署的《關稅及貿易總協定》（GATT），是自由貿易的平台，隨後有更多國家或地區加入。GATT後來重組為今天的世界貿易組織（WTO）。在過去70多年，美國雖然有個別保護本國企業的政策，但大致上仍然按自由貿易的規範行事。不過，自2016年特朗普上任後，美國貿易政策便有大幅度的改變。
特朗普的重商主義思維，使他簡單地基於美國的貿易逆差，便認為美國簽署的貿易協議均不利於美國，容許外國產品奪去美國工人的工作崗位。他亦以此為競選總統的一個政綱，爭取製造業工人的支持。他上任後首天，便退出前任總統奧巴馬試圖讓美國「重返亞洲」的《跨太平洋夥伴關係協議》（TPP），並以國家安全為藉口發動貿易戰。貿易戰主要針對中國，也有對歐洲盟友開火。此外，他亦同時多次否定WTO的高層聘用，廢掉WTO仲裁貿易糾紛的功能。
特朗普的外貿政策並沒有達到預期效果。對中國大量商品徵收的25%關稅，沒有減少美國從中國的進口價值，以及對中國的貿易逆差，反而推高了美國的消費物價。美國消費者承擔了大部分的關稅稅收，而美國的農業卻因為中國的反擊，需要美國政府進行補貼。
以特朗普的背景和性格，發動貿易戰、退出多邊協議、停擺WTO等，或許不足為奇。在他競選連任失敗後，大概很多人都期待接任的拜登會改變美國的貿易政策，回復到之前的多邊主義。然而，美國政府的反自由貿易情緒，並未有因為特朗普離任而消失。拜登不單沒有取締貿易戰等，還變本加厲，這與他任參議員時支持自由貿易的立場大相逕庭。他當時曾投票支持WTO的重組、贊成《北美自由貿易協議》（NAFTA），以及同意中國加入WTO之前給予中國永久的最惠國待遇等。
2016年的美國總統大選，民主黨候選人希拉莉在多數人看好的情況下輸給特朗普。特朗普致勝的其中一個原因，是爭取到一些中西部搖擺州郡製造業工人的支持。
美國製造業工作崗位的減少，主要是技術提升取替了勞動力，特朗普卻將矛頭指向外貿逆差，強調要廢除美國已簽訂的貿易協議。當時他還大力批評上述的TPP，使本來贊成TPP的希拉莉也改口轉為不支持，以減少票源流失。須知TPP雖然是外貿政策，但有濃厚的地緣政治考慮。希拉莉作為奧巴馬首屆政府的國務卿，很可能參與了TPP的制定。
2016年總統競選的教訓，使民主黨在貿易政策上要與共和黨看齊。拜登上任後，開始時以不變應萬變，沒有和中國展開貿易戰的第二階段談判，也沒有重新加入TPP，使得現時以日本為主及改名後的《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》（CPTPP）無甚作為。然而去年8月，拜登先後推出《晶片與科學法案》（CHIPS and Science Act）和《通脹削減法案》（Inflation Reduction Act），前者是要重振美國的晶片工業，後者則針對新能源特別是電動車行業，但兩者主要通過財政補貼、規定從產品含有國內生產成份、打壓及收買外國有關企業、對外國企業長臂管轄等，在在都與美國自二戰後領導及推廣的自由貿易、開放市場等概念背道而馳。
相比之下，特朗普的主要工具是關稅，並單對單和另一個經濟體對壘；拜登的工具則多樣化，同時亦是明顯的工業政策，並喜歡聯群結黨。這樣演變下去，全球貿易體系將無復二戰後數十年促進人類經濟生活的面貌。
也許拜登政府知道美國的貿易政策已和GATT時代的自由貿易思維分道揚鑣、漸行漸遠，在眾目睽睽下需要給個說法。美國國家安全顧問沙利文（Jake Sullivan）今年4月底在著名智庫布魯金斯學會（Brookings Institution）就國際經濟政策發表演講，內容集中在拜登政府為何要保護一些重要工業，以及放棄以自由貿易作為主要政策，這也許是拜登政府的一個交代。
概括而言，沙利文指出，二戰後的世界經濟秩序在最近數十年出現愈來愈多紕漏（”But the last few decades revealed cracks in those foundations”）【註】，包括美國工人跟不上全球經濟的發展、金融危機、氣候變化、新冠肺炎疫情下暴露出供應鏈的脆弱、俄烏戰爭揭示了經濟間過度依賴的風險等。基於這些原因，拜登政府要發展新的工業和創新政策。沙利文認為，這個轉變已經被美國國內及盟友廣泛接受，並稱之為新華盛頓共識（New Washington Consensus）。
「華盛頓共識」一詞出自彼得森國際經濟研究所（PIIE）經濟學者約翰．威廉姆森（John Williamson）。他在八十年代末期以此形容當時對市場化、全球化、私有化、放鬆管制、降低政府開支等自由主義經濟的接受，特別是針對拉丁美洲經濟應該採取的政策而言。這些政策可以概括為兩方面，一是增加市場競爭，二是減少政府在經濟活動的角色。拜登政府所做的，都和這些背道而馳。不明白沙利文為何要拉上「華盛頓共識」這一詞語。
此外，沙利文所說的究竟是多少人的共識，值得懷疑。單是在美國國內，共和黨大概有不少議員反對拜登政府的財政開支。在首府華盛頓特區，世界銀行及國際貨幣組織大概也有不少經濟學者不認同拜登政府的工業政策和保護主義。
至於外國政府，相信認同的只是極少數。單看《通脹削減法案》中對電動車電池在美國生產的要求，已清楚看到美國的工業和貿易政策如何損人利己，即使歐洲的傳統盟友亦不容易接受，其他地區的發展中國家更難有共識了。
這個新華盛頓共識，似乎反映出拜登政府對國際情況掌握不足，也有些過度自信，卻又力不從心。美國財政部長耶倫明天訪華，中美之間又會達到多少共識？
註：https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2023/04/27/remarks-by-national-security-advisor-jake-sullivan-on-renewing-american-economic-leadership-at-the-brookings-institution/
陸炎輝博士
港大經管學院榮譽副教授
（本文同時於二零二三年七月五日載於《信報》「龍虎山下」專欄）
