The 14th Five-Year Plan and opportunities for Hong Kong
今年是中國「十四五」規劃的開局之年，全國人民代表大會在3月11日通過的《十四五規劃綱要》，在香港社會引起前所未有的關注。這一方面是因為香港的發展必須融入國家大局漸成社會共識，另一方面則由於本地經濟模式已走到盡頭，當前亟須轉型尋找出路。因此不難理解，為什麼與以往對國家五年規劃的態度截然不同，這次社會各界都在積極思考，如何從「十四五」規劃中理解國家未來五年的發展方向和戰略布局，進而順勢為香港經濟創造新優勢。
「十四五」規劃作為國家發展戰略和宏觀經濟政策的關鍵文件，其重要性不言而喻，對香港經濟發展的影響也確實會非常深遠。然而，由於本港經濟形態特殊，而對國家經濟運行又缺乏足夠了解，要準確理解「十四五」規劃及其對香港的意義，並非易事。
中國的五年規劃是一個與時俱進的歷程。隨着內地改革開放，在建立社會主義市場經濟的過程中，原屬計劃經濟時代的指令性「五年計劃」，逐漸演變為在市場經濟中發揮引導作用的「五年規劃」，成為政府中長期經濟發展的綱領性文件，重點在訂定未來五年的發展目標和理念，明確發展方針和主線，部署有全局意義的戰略任務。
作為一個宏大全面的戰略藍圖，五年規劃需要有全局性和前瞻性；作為一個引領全國的行動綱領，也需要有目標導向和問題導向，並有很高的統籌協調性；作為一個龐大的戰略體系，更經過各方充分研究討論，除了整體規劃外，還包括專項規劃、區域規劃和年度規劃，從不同層面分解落實到位。由國家發展和改革委員會（發改委）前副主任徐憲平所編著的《國家發展戰略與宏觀政策》，對改革開放以來數十年間內地社會、經濟的發展，從多角度作出深入闡釋，甚具參考價值。【註】
「十四五」規劃是中國政府面臨百年未見之變局，針對未來發展的系統性戰略謀劃與布局。如果希望掌握國家發展規劃的精髓，借助此一歷史性機遇實現經濟轉型，香港特區必先從下列三大範疇入手。
本地經濟一直以來奉行自由放任、政府不干預的經濟模式，對經濟長期發展自然缺乏系統性戰略思考。然而，舊的經濟形態和模式已經無以為繼，政府理應承擔起經濟轉型的領軍責任，對長期經濟發展具備戰略性思維，此為政府轉型的關鍵環節。
在5月14日港大經管學院舉辦的「香港經濟前景展望」研討會中，2018年諾貝爾經濟學獎得主保羅．羅莫（Paul Romer）教授在其主題演講中指出，無論是應對金融危機、遏制全球疫情蔓延，抑或解決經濟深層次矛盾，政府都應該發揮更強而有力的作用，這正在成為全球的共識。過去一段時間流行的「小政府大市場」管治哲學，已無法應對當代全球重要挑戰，必然會被逐漸摒棄。研討會上，眾多學者及嘉賓對此表示認同和支持，認為特區政府確需放棄積極不干預的理念，承擔起應盡的歷史責任。
「十四五」規劃是國家未來幾年的發展方向和藍圖，體現了全局戰略的系統思考。香港一方面必須深刻理解如何在全國發展戰略中起到更積極的作用，另一方面也要自我檢視，主動策劃適合本港長遠發展的戰略規劃。這些都有賴管治團隊具有全局戰略的思維，但也正是特區政府長期受制於舊有管治模式下嚴重缺乏的一環。身處新時代，面對新挑戰，要是依然慣性地「長於執行、疏於思考，徒有戰術、缺乏戰略」，甚至「無勇無謀」地無為而治，則香港經濟轉型就毫無希望。
《十四五規劃綱要》出台後，國內省市各部門都根據規劃精神，逐級制定切合自身情況的五年規劃。特區政府如果未能結合國家的全局發展戰略拿出「香港方案」，歷史性機遇難免淪為歷史性遺憾。
在一貫的管治模式下，特區政府處理經濟事務的部門，基本上都是負責執行的行政部門，缺乏政策研究協調和戰略制定的功能。反觀內地，「十四五」規劃由國家發改委牽頭制定，然後與眾多相關經濟發展部門和各級研究組織反覆討論磋商。其他經濟戰略、政策的制定過程中，發改委同樣擔當統籌協調規劃的角色。若涉及更重大的政策，國務院還有更高層面的政策協調機制，來統領國家發改委、財政部、人民銀行等等。在政策研究方面，國家層面有國務院研究室、國家級智庫和高等院校研究院等研究力量；至於部委層面，人民銀行、財政部、商務部等都設有相應的組織架構。
在市場經濟國家，經濟發展戰略和重大經濟政策同樣需要強而有力的組織架構。以美國為例，經濟政策由全國經濟委員會（National Economic Council）統籌，該會主任往往是頂尖經濟學家或者資深經濟政策專家，委員會成員則包括副總統及各主要相關經濟部門負責人。另外設有白宮經濟顧問委員會（Council of Economic Advisers），由知名經濟學家組成，為政府提供專業、中立的政策研究，同時協調各部門參與經濟政策的制定。
美國經濟政策研究的整體實力強大，聯邦儲備局在宏觀經濟和金融方面研究力量之強、水平之高，全球罕有其匹。又如負責反壟斷的聯邦貿易委員會，也聘用相當數量的優秀經濟學家。
聚焦香港的經濟政策研究，無論政府內外都相當薄弱。本地各大學對此普遍重視不夠、投入不多，而公營架構內高質量的經濟政策研究也近乎空白。政策的協調和戰略的制定可謂乏善足陳，並無相應的組織架構和機制。
放眼未來，特區政府應建立一個高層次的「經濟發展委員會」，負責制定整體政策及戰略規劃和協調；另設一個高水平的「經濟政策研究委員會」，掌管嚴謹的前瞻性研究諮詢和政策解決方案。有了這種組織架構的支撐，才足以構建戰略性思維，而有望對接國家規劃。
新型戰略思維和管治模式轉型，還需以大量專業研究人才和新型管治人才配合。香港經濟政策研究存在着人才斷代、後繼無人的現象，務須從三方面彌補。第一，積極確保高等院校重視和優化經濟政策研究。第二，竭力吸引具備良好學術訓練和研究能力的人才加入政策研究機構。第三，加強培育本地優秀經濟學人。
在經濟管治人才方面，應着重培養戰略思維、全局眼光、專業能力和創新意識。一方面要對現有優秀人才進行全方位的專業培訓，並提升其領導能力。政府一度設想的政府官員培訓機構和計劃，似乎未能有效執行。另一方面則應利用本港的國際化優勢，以更加開放的心態，吸納各方精英加入管治團隊。這方面可以借鑑新加坡等東亞國家的經驗，推行「政府優秀人才培養計劃」，每年定量選拔傑出青年到國際知名大學攻讀博士學位，學成後按規定回港在政府或公營機構工作。
特區管治班子常被詬病為缺乏擔當勇氣、創新意識和戰略思維。香港能否抓住時代機遇，搭上國家發展快車，並走出社會和經濟的困局，重塑東方之珠的輝煌經濟，都全繫於能否從速培養出一批新型經濟管治人才。
註：徐憲平等，《國家發展戰略與宏觀政策》上下冊，北京大學出版社，2018年
蔡洪濱
港大經管學院院長兼經濟學講座教授
（本文同時於二零二一年六月二日載於《信報》「龍虎山下」專欄）
