Positive non-interventionism: An economic philosophy that has impacted HK for half a century
已故港英政府財政司郭伯偉所倡議的不干預政策（non-interventionism），自上世紀六十年代起，一直被奉為香港經濟政策的核心價值，至今已逾半個世紀。他任內曾反對為莘莘學子提供免費教育，更反對政府對經濟作詳細統計及研究，以免政府基於數據而對經濟作出干預！這種今天看來顯得極端的自由放任（laissez-faire）方針，卻因七十年代香港經濟的蓬勃發展，廣被視為最適用於香港這個開放型小經濟體。
到了七十年代中期，財政司夏鼎基為此經濟政策冠以「積極」一詞。正如夏鼎基多次澄清，其意思並非「積極地不干預」，而是積極地權衡社會及經濟的利害後，選擇性地參與經濟活動，特別是基建投資；期間的九年免費教育、十年建屋計劃以及地鐵興建工程，都是最佳例子。嚴格來說，不干預自由放任的施政理念，早在七十至八十年代，已在香港名存實亡。無奈地，在回歸後還有不少人認為，要維持自由經濟市場有效地運作，特區政府仍然應「積極地不干預」市場。
美國傳統基金會對如此理解自由經濟應會大表支持。最近基金會將香港從其《經濟自由度指數》中除名，引起坊間及政府官員熱烈討論，不少香港人感到惋惜。但筆者認為，從經濟長遠發展而言，值得深思的反而是作為全球貧富最懸殊城市之一，擁有最高房價的香港，過去是否付出了太高的代價，來捍衞「最自由經濟體」這一光環？
根據傳統基金會的排名準則，幾乎任何形式的政府干預（包括稅收和再分配，政府穩定政策以及公共壟斷），都屬不利經濟發展的因素。但須知遇到市場失效，政府理應作出合理干預，此實為經濟學常識。
以新冠肺炎大流行為例，英國首相約翰遜當初以為不用政府規管，亦能達致群體免疫，但後來面對疫情一發不可收拾時，也不得不承認政府還須大力干預。控制傳染病牽涉公共利益，不能單靠自由市場的運作。至於接種疫苗，亦因牽涉到集體行動的困難，而引致市場失效，可見個體理性不一定能在集體行為中體現。
新冠肺炎重創全球經濟，世界各地政府及時推出紓緩經濟措施，若按美國傳統基金會的標準而言，國際社會都難免因窒礙自由經濟而遭詬病。
自由市場的正常運作，有賴健全的監管制度，以及各種應對市場失靈的政策工具。當前不少發達國家的政府，正研究疫後的社會新契約，尋求在國家與公民之間更公平的風險分配，以及推行迫切的福利調整。不少西方學者已廣泛討論，認為自八十年代，歐美帶領的「超全球化」（hyperglobalization）潮流下，新自由主義共識瀰漫全球，社會不均隨之加劇，個人在健康和退休保障等領域承擔過大風險。這些現象（包括自英國殖民時代以來，香港一直受其熏陶的自由主義）早應加以糾正，無奈正當本地經濟水深火熱，一個美國智庫的過時指數仍然受市民大眾注目。
同屬開放型小經濟體的新加坡，近二十多年勝過香港表現的經濟環節，幾乎都跟「大政府」的積極干預有關。例如新加坡不但有更卓越的公共住房計劃，經濟也更多元化，其中高端製造業（包括電子、製藥、航空航天工程）佔該國GDP的18%。
但話說回來，過度干預市場會令市場效率下降。芝加哥大學經濟學教授謝長泰在1998年發表的研究就指出，在七十至八十年代，新加坡的全要素生產力（total factor productivity）平均增長，不單遠低於另外三個亞洲小龍，更為負數，意味着政府過分干預可能導致其生產率偏低，某些行業更出現產能過剩的情況。
反之，自七十年代初至九十年代末，香港政府採取積極不干預政策，其經濟亦能高速增長，但實情與中國及全球政經大氣候變化有着密切關係。香港在七十年代先取得內地經濟還未市場化的紅利，及後則受惠於國內經濟改革開放。其後20年，環球處於「超全球化」的階段。美國在冷戰時期為了抗衡前蘇聯，在七十年代中與中國重新建交，雙方關係一直改善，至千禧年後中國加入世界貿易組織而達至高峰。在這全球政經背景下，低稅率及不干預政策，自然有利於香港扮演中國及區內對外貿易及資產流動的超級中介角色。
然而正因這種看似順理成章的不干預思維，香港政府一直忽視長遠經濟規劃，缺乏人才、人口及產業三方面的政策。本港很多廠家因市場推動，已把大部分工業生產，甚至研發，轉移到珠江三角洲（現時屬粵港澳大灣區），以致工業在香港GDP及就業中佔比均下跌至不足2%；缺乏工業活動，一方面限制了技術和研發成果向市場轉移，未能惠及市民及加強香港競爭力，另一方面令經濟過度依賴服務業，尤其是金融和貿易，使香港經濟更易受到外圍經濟環境波動影響。
過往特區政府所強調的四大經濟支柱，除金融外，其餘行業佔香港整體的就業百分比大多逐年下降；離職者不少投身到低工資的服務行業。這些服務行業也因未能為新入職者提供在職培訓及技術積累的機會，削弱其向上流動的潛力，令貧富懸殊加劇。
即使是在過去數十年絕少提及工業政策的美國，情況也出現變化。美國總統拜登和國會雙方都已開始提出產業政策，尤其是在半導體領域。例如今年年初，美國國會頒布法例，配合地方政府對半導體建廠、研發和人員培訓的激勵措施。拜登亦宣布會監察半導體、電池和製藥等行業的供應鏈漏洞。類似這些針對高科技工業的政策，其實麻省理工學院經濟學者Jonathan Gruber 及Simon Johnson 早在年前合著的Jump-starting America 一書中已提到。
始於九十年代初、持續十多年的「超全球化」太平盛世下，源自港英政府的「大市場，小政府」、不干預的管治原則對於香港當時的經濟發展，還可算合適。但時移世易，環球經濟已經歷超過10年的「逆全球化」洗禮，加上中美角力，以及內地經濟、金融市場持續開放，香港要繼續依靠超級中介活動來推動經濟發展，談何容易。
正如筆者去年10月在本欄〈香港第三次經濟轉型，還等什麼？〉一文中論及，香港必須進行經濟轉型，善用環球疫情及中美摩擦的壓力，以及國家雙循環策略帶來的機遇。特區政府應以創造多元化及具向上流動性的就業機會為核心，有系統地推出政策，為足以對社會產生明顯正面溢出效應的公司和個人提供誘因，從而帶動包容性及可持續的經濟發展。
特區政府近年對高科技產業的關注、對吸引外地人才及培訓本地科技人才的決心，以及啟動再工業化的舉措，都是好的開始，令人鼓舞。但要做到經濟有效轉型，政府決策者及市民必先重新審視「積極不干預」理念，是否依然適合現時香港的經濟形勢；在政府與市場之間，是否可以找到更理想的平衡。
鄧希煒教授
港大經管學院經濟學教授、香港經濟及商業策略研究所副總監
（本文同時於二零二一年四月十四日載於《信報》「龍虎山下」專欄）
