Can global governance withstand unilateralism？
當全球政經環境充滿反覆且前景極不明確時，全球治理自然也變得雜亂無章。當前全球的主要治理平台之一是G20組織。該組織剛於上週末在南非約翰內斯堡進行了每年一度的領導人峰會，會議顯示出當前國際形勢的紛亂。在G20峰會之前，《聯合國氣候變化框架公約》締約方也在巴西舉行了兩星期的第30次大會(COP30)，其中各國關於分階段停用化石燃料路線圖的討論，最終毫無結果。兩次大型會議的一個共同點，是美國的明顯缺席。
二次大戰後，西方主要國家在聯合國、世界銀行、國際貨幣基金和關稅及貿易總協定等國際組織的框架下，走上經濟復甦之路。但隨著70年代初布列頓森林體系的崩潰和石油危機帶來的經濟困難，美國、英國、法國、西德、意大利和日本六個工業國在1975年開始共同商討全球經濟議題，翌年加拿大加入，組成七大工業國集團(G7)，並在隨後30年主導全球經濟。然而，2008年金融海嘯爆發後，G7無力獨自收拾殘局，便由G20後備上陣。G20 始創於上世紀末亞洲金融危機之後，其目標是增強全球金融穩定，成員包括19個國家及歐盟， 與會者主要是各國的財金官員。2008年，G20因其重要責任，升級為領導人級別會議，奠定其全球主要議題論壇的地位，議題范圍涵蓋經濟、金融、貿易、可持續發展、氣候變化等多個領域 。19個成員國輪任主席國，到今年的南非剛好完結了第一個循環，本應成為一個回顧檢討和向前邁進的契機，但是次會議並沒有起到這樣的作用。
不過，十多年來的多次G20會議也有達成一些重要成果。首先是危機處理方面，金融海嘯發生後，在美國華府召開的G20會議成功地對問題根源達成共識，並由多國聯合實施極為寬鬆的財政和貨幣政策、提高銀行的資本充足比率，同時強調通力合作、拒絕貿易保護主義，更成立了名為金融穩定理事會(Financial Stability Board) 的新國際組織，為全球金融穩定提供制度保障。2020年新冠肺炎爆發，G20 迅即在當年3月底開會，統籌應付疫情，對低收入國家給予債務舒緩或暫停償還，協調醫療用品和疫苗的國際分配，維持供應鏈繼續開放等。
G20既包括G7的發達國家，也包括印度、印尼、墨西哥等較低收入國家，因此有相當的全球代表性 。2023年，擁有55個國家成員的非洲聯盟也加入了G20，使該組織涵蓋了全球三分之二的人口和85%的GDP，進一步成為南北對話的主要平台。此外，G20 在鼓勵開放貿易和減少碳排放等其他議題上也在持續發力。數天前，南非G20的共同宣言呼籲改革世界銀行和國際貨幣基金以更符合發展中國家的需要，如降低發展中國家貸款息率、對其進行債務減免和氣候融資支持。其特別之處在於，是次大會宣言在會議第一天上午即提早派發，並獲得了所有出席人士的認可，不同於以往經過多輪磋商才在會議結束前公佈的宣言慣例。這或許反映出與會者對議題早有堅定立場，同時顯示美國的單邊主義不會威脅到全球治理的運行。
在地球村內，各個國家有共同利益，也有利益衝突，因而難免分分合合、聚聚散散。當利益出現，餅的大小已定，你爭我奪的零和遊戲必然存在利益衝突。而好的全球治理本質上是公共商品，不若私人商品如食物等排他性消費，其消費並無排他性，可以給予多人享用。但公共商品的非排他性導致供應方難以獲得相應回報，進而抑制供給動力，所以在一個國家內通常由政府主導提供。然而，全球層面並不存在具備強製力的“全球政府”，良好管治只能通過國際組織來界定權限、各國通過協議自我約束等方式實現。加之國內外形勢動態改變，全球治理體系難免顯得鬆散。
和今天比較，二戰後的全球治理相對清晰穩定。當時全球分為美國和蘇聯兩大核心陣營，陣營內的利益和價值觀相對一致，其他國家的經濟或政治能量影響力有限，難以動搖全球治理框架。與此同時，當時的關稅及貿易重協定等新興國際體系也樹立了新的規範。此外，二戰後的全球化主要由發達國家主導，眾多發展中國家仍實施保護主義政策。換言之，後者未充分參與國際經濟事務，使得全球治理的參與主體相對集中。
然而，踏入80年代後，全球化有了重大轉變，全球治理亦漸漸比以前複雜。第一，眾多新興市場和發展中國家開始參與全球經濟活動，包括之前以計劃經濟為主的主體。大量勞動力和資金被調動起來東出西進，全球經濟的面貌大幅改觀。全球化促使不同經濟體高度整合，你中有我、我中有你，多方經濟活動互相牽動、亦同時制約，解決問題需要多方協作和磋商。
第二，新興市場和發展中國家的經濟增長率早已超過發達國家，按購買力平價匯率計算，到今天已佔全球總生產的61%，帶來經濟權力的多邊化。二戰後經濟權力的層次感和明顯的主從關係不復存在。
第三，國際問題日益多樣性和複雜化，例如科技進步帶來的產業組織結構令“贏者通吃“，氣候變化衍生出各種新行業，這些問題均超越國界。
最後，特朗普兩次任期內的政策波動、朝令夕改及規則突破，也為全球治理帶來更多不確定因素。
二戰後的世界經濟秩序至今已維持80年。全球經濟情況已發生根本性變化的今天，全球治理模式也需要應時而變，不應昧於現實。特朗普是打破原有治理規則的典型代表，其核心目的是維護美國利益，而非優化全球良好治理這一公共商品。在當前極為混亂的局面下，建立新的治理模式並非易事，但各國應追求擴大共同利益，而非聚焦利益衝突。
G20領導人峰會明年又會回到美國，開始各國輪任主席國的第二期循環。依照特朗普的執政風格，他大概率不會積極推動涉及全球利益的多邊主義議題。但在其各種戲碼之餘，如何利用G20高峰會議這個舞台進行政治表現，會是一段有趣的插曲。明年恰逢美國建國250週年，年底又是美國國會中期選舉，和中國暫停一年的關稅貿易戰在到期後將會如何，特朗普此前提出的四月訪華行程及隨後習主席訪美行程安排，都會是影響明年全球政經走勢的重頭戲。
陸炎輝
港大經管學院經濟學榮譽副教授
（本文同時於二零二五年十一月二十六日載於《信報》「龍虎山下」專欄）
