Why should we regulate public transport?
為什麼要管制公共交通？
近日特首施政報告提出種種惠民措施，好幾項涉及到公共運輸，例如減免公共巴士的隧道收費，斥公帑翻新渡輪以及開闢新的離島渡輪航線等。大米、豬肉、手機也同樣與民生息息相關，為什麼單單補貼公共交通？
香港奉行自由經濟，政府對商業運作干預很少。除了環境、安全等方面的規定之外，對於價格及營運，一般都不加限制。例如智能手機、電腦、汽車、房屋，乃至大學開辦的工商管理學碩士課程，銷售者或運營商都可自行定價及營運，不受任何限制。公共交通則不然，無論是小巴、大巴、的士，抑或地下鐵路、渡輪，營運商均無權自行定價，須獲政府批准。營運方式也有限制，如在沒有政府發出許可證的情況下，使用自己的私家車取酬載客（即所謂「白牌車」），就是違法行為，可被檢控及罰款。政府所以要補貼公共交通，恰恰因為這個行業平常受政府管制。那麼，為什麼需要對公共交通進行管制？
交通運輸與自然壟斷
經濟學理論認為，在一定條件之下，自由競爭可導致社會福利最大化。價格自行浮動，難道不擔心不法商販欺詐顧客、牟取暴利嗎？其實只要資訊透明，消費者自會知所抉擇，選取價廉物美的商家；欺詐者雖得逞於一時，卻難以長久。同時，如果某一行業、市場獲利豐厚，自有其他商家蜂湧而至，市場競爭必然導致價格下降，讓消費者受益。總之，只要允許商家自由進入，價格自由浮動，眾多消費者與多家商戶博弈的結果，就是合理的價格和理想的質量。政府對自由市場的干預，例如租金管制等，往往導致弊病叢生，這在世界各地早有明證。
公共交通與運輸有其特殊性，如果放任行業自由運作，會產生許多問題，所以各國、各個城市都要對其進行管制，至少在過去一二百年來都是如此。十九世紀末，美國的鐵路行業蒸蒸日上。對營運鐵路而言，最大的成本是鋪設鐵軌；一旦軌道鋪成，運輸成本相對較低。如果某地只有一家公司運作，它可以收取很高的價錢，賺取巨額利潤。這樣的的盈利前景將吸引大量資金，幾乎每個地方都會有多家公司鋪設路軌，相互競爭。1882年，美國境內鐵路網一共長達九萬多英里，競爭導致鐵路公司彼此壓價。按照經濟學理論，鐵路投資屬於固定成本，同時也是沉沒成本（sunk cost），對定價沒有影響；在競爭之下，只要價格高過邊際成本（marginal cost），營運商就願意接受。因為邊際成本很低，競爭常常導致運費低廉，雖然客戶受益於一時，但隨之而來的惡性競爭，令許多公司因虧本而倒閉。及至1900年，全美半數鐵路都是由破產法院接管。
鐵路運輸是典型的自然壟斷（natural monopoly）行業，需要建設一個實體的網絡，固定資本投資巨大。從生產與服務的供應來看，鐵路網絡不應該重複，應由一家公司營運。如果准許企業自由進入，容易導致惡性競爭，價格波動巨大，各企業難以共存。再者，服務不穩定，用戶也受影響。有見及此，最好由政府發出營運許可證，只允許一家公司合規經營。在現代經濟中，如此獨家經營的方式亦適用於長途電話、有線電視、互聯網光纖網絡，以及水、電、煤氣等公共設施。
巴士運營與規模經濟
當今許多國家的基礎設施（如公路、隧道、電力、食水等）基本上由政府來建設及提供，在一定程度上已減輕過度競爭的問題。但是自由放任的結果仍然很不理想，航空、郵政、城際客運、貨運、公共交通等服務都屬於這一類。假設兩家巴士公司服務同一條線路，一前一後兩輛巴士，每輛載客只得一半，從社會成本來說是一種浪費。如果把兩輛巴士上的乘客合併到一輛，省下來的一輛車可行走其他線路。經濟學上稱之為規模經濟（economies of scale），即較大的服務量可分攤固定成本。一輛巴士駛出，不管乘客數量多少，總成本（包括司機工資、巴士折舊、燃料費用等）基本不變；服務的乘客愈多，每個乘客的平均成本則愈低。其實上述需要巨額基礎設施投資的行業，也是規模經濟的一種表現方式。有強烈規模經濟的行業，應該只允許一家公司營運。至於挑選哪一家公司，需要滿足什麼條件，則由政府來規定、管理、監督。
傳統的士與劣勝
傳統的士行業，雖然是面向大眾，嚴格來說並不屬於公共運輸，因為每次服務不過一名或幾名互相認識的乘客，無法把去同一個目的地的陌生人合併到同一輛的士內。如此說來，規模經濟並不存在，為什麼仍然需要管制？這就涉及到管制的另外一個原因：資訊不對稱（information asymmetry）。的士提供的是點對點個人化運輸服務，由於每一次的服務並不相同，乘客很難知道什麼是合理價格。一旦上車，自然任人宰割；司機為一己私利，或是繞路，或是漫天要價。去陌生城市的旅客，估計都碰到過的士宰客的經歷。相比之下，生活中絕大部分的產品和服務是標準化的，又有大量重複消費。電影只看一次，手機、汽車也不會重複購買，可是在網上、聊天室有大量評價，如果惡評如潮，產品自然難以保持銷路。就算在沒有互聯網的年代，缺乏有效的消息傳播渠道，以致消費者無法預先知道價格、質量是否合理，他們仍然可以通過自己的重複購買以獎優懲劣。假如某個餐館或某種牙膏價格過高，或是消費以後發現質量低劣，消費者下一次就不會再去光顧、購買。在這些例子裡，每樣產品相對標準化，銷量甚大，有關價格、質量的訊息足以保證優者勝出，所謂「跑得了和尚跑不了廟」。相比之下，的士行業基於資訊不對稱的問題，如果任由市場自由競爭，結果是劣者勝出。解決辦法就是由政府來釐定一個標準定價，並相應控制的士數量，限制競爭者自由進入市場。
這一邏輯立刻就有兩個推論。第一，歷史上的馬車、黃包車在街頭供人租用（讀者對老舍的小說《駱駝祥子》大概有一定印象），幾乎與現代的士無異，自由競爭應該同樣難以發揮作用，同樣需要政府管制。果不其然，早在1654年馬車正式在倫敦和威斯敏斯特營運時，已受到政府管制。1874年，法國商人米拉（Menard）首次將在日本流行的人力車引入上海，法租界公董局在批准其營運的同時，也規定了人力車的數量及收費。第二個推論是，商務車的租賃不需要管制，原因是這種服務相對標準化。首先，交易不是在街頭隨機完成。其次，這不是一般市內點到點的運輸服務，而是以時間計（一天或幾天），或是從一個城市到另一個城市，可見商務車的租賃是標準化的服務，並且往往是重複消費，具備足夠資訊讓消費者判斷收費、質量是否合理。在這個大前提之下，市場競爭的結果是優者勝出，不需政府插手。
周文 香港大學經濟及工商管理學院副教授
（本文同時於二零一九年十月三十日載於《信報》「龍虎山下」專欄）
