北部都会区将成香港的浦东新区吗?
特首林郑月娥在10月发表了最新一份《施政报告》，其中大篇幅强调推动新界北的发展，并重点推出了「北部都会区」战略。北部都会区包括元朗和北区两个地方行政区，占地约300平方公里，计划落成后可容纳250万人居住。北部都会区的构想展现了香港政府少见的宏大格局。社会各界对此反应热烈，很多评论指出北部都会区的建设，有助缓解香港当前面临的诸多问题，例如土地供应长期不足、产业结构单一、创科发展缓慢、经济活动过度集中在维港两岸等。但也有分析人士持观望态度，主要是质疑香港政府对于这样一个宏大规划的实际执行能力。
今天香港政府发展北部都会区的举动，让人不禁联想起国家在九十年代发展上海浦东新区的计划。改革开放前，上海长期以来都是中国最大的工业基地，也是最发达的都市。但是自八十年代以来，在深圳等经济特区的带动下，南方沿海地区改革开放的步伐不断加快，经济快速发展，而上海则显得故步自封，作为中国大陆经济中心的地位逐渐受到挑战。上海市的GDP占全国的份额从1978年的7.5% 降到1992年的4.1%。邓小平在1992年南巡后重启改革开放，浦东新区的建设顺时而动。在十年间，原本是农村的浦东，跃升成领先全国的金融中心和创科中心。而浦东新区的建设，撬动和推进了上海整体的改革开放，老上海的经济重整旗鼓，再次回到了快速发展的轨道。
邓小平在布局浦东新区的时候，据说曾声称要在国内「再建几个香港」。时移世易，香港当下的发展面临各种挑战，正处于历史的转捩点。北部都会区能否像浦东新区一样，推动香港经济和社会的发展，再创辉煌？笔者认为以下几点是关键所在。
设立北部都会区到底是为了促进新界村镇建设，分散市区人口，解决住房问题，还是要建设香港的国际创科新城？它和「明日大屿」的定位又有什么区别？《施政报告》提出要在毗邻深圳的新田/落马洲地带增加约150公顷土地作创科用途，以构建新田科技城。同时也规划在与深圳前海隔湾呼应的流浮山建设具有规模性和地标性的创科设施。然而就其名称而言，北部都会区似乎是一个「以住为主」的概念。
定位决定方向，是一个规划的根本。在笔者眼中，北部都会区首先要明确产业发展的定位。新界北要建设成为香港的国际创科新城，这个定位必须清晰明确。乡村建设、环境保护、缓解住房问题等等也都是非常重要的，但需要围绕其核心定位规划。
新界北以成为香港的国际创科新城为目标，符合香港成为国际创科中心的发展需要，也是关键的一步。虽然香港政府近年努力推动创科，但在现有的格局下，受空间、规模和人才限制，难以真正形成气候。新界北的发展，打破了空间和规模的限制，又可以和深圳的创科产业融合发展，为人才聚集提供条件，是香港发展成为国际创科中心的良机。
只有把创科作为新界北发展的主线，北部都会区的发展才能有足够的持续力和影响力，吸引国际高端人才、资金和资源。在发展高科技产业的同时，建设出欣欣向荣的新都会区。这样，北部都会区就能像浦东新区一样，解决香港经济产业结构单一落后的问题，促进香港经济转型升级，成为香港经济增长的新引擎，并带动整个大湾区的高品质发展。
确立国际创科新城的定位，北部都会区的发展才能清晰思路。首先，北部都会区需要积极主动引进国内外的大型科技企业，为其提供土地等各方面的优惠条件，吸引它们将其亚太研发中心落户此地，从而带动整个地区的高新科技发展。其次，要建成全球性的创科中心，人才是关键。北部都会区要新建一批世界级的研发机构，要在人才引进政策上大胆创新，要在整体规划上考虑创造最优质的工作生活环境以吸引国际高端人才。故此，北部都会区需要引进国际一流的教育、医疗卫生资源，建设优质的公共服务设施，增加对一流人才的吸引力。
北部都会区位于新界之北、深圳河以南。在此建设国际创科新城，关键是充分利用毗邻深圳创科中心的区位优势，做到真正与深圳融合发展。深圳以及其所连接的大湾区城市，已经形成了世界上最有效率的制造业产业链和供应链。同时深圳的创科产业发展迅速，在很多领域上处于国内领先，并快速追赶国际最高水准的地位。香港在新界北发展国际创科新城，发挥深圳河两岸的制度组合优势，与深圳已有的高新技术产业形成战略互补，从而将创科行业的集聚效应最大限度地加以发挥，显然是北部都会区成功的关键。
在发展大湾区成为国家战略的背景下，北部都会区应当把握机遇，努力成为连接港深两地的枢纽，成为大湾区融合发展的标杆。为此，在规划上既要发挥香港的优势，又要考虑与深圳发展的协调，用足用好两地政策和资源。换句话说，北部都会区要把港深两地最好的政策都放在这里，让港深两地的人员、资金、货物、资讯等创新要素能最大限度地流动起来，让北部都会区与一河之隔的深圳形成深层互动，真正实现港深无缝对接、深度融合。
以吸引各类人才到北部都会区为例，对于在北部都会区工作和居住的国际人才，内地当局可考虑让他们更容易获得内地签证，甚至得到永久居住的身份拿中国「绿卡」。至于在北部都会区工作和居住的香港人才，香港政府可以争取让他们取得和深圳居民一样的同等待遇，并享受深圳本地的人才计划的红利。香港也可以利用北部都会区吸引更多内地高端人才。比如，符合条件的深圳居民，前往北部都会区工作不需要申请签证；在北部都会区工作的深圳居民，满足一定条件下可以优先参与香港的优才计划等等。
北部都会区这样一个宏大的规划能否成功，取决于香港政府的执行能力，而这正是人们普遍担心的。香港政府长期奉行积极不干预的经济政策，建设北部都会区将是一个全新的巨大挑战。其次，香港现有的决策机制和各类土地及其他审批制度纷繁复杂，循规蹈矩也会旷日持久。而对于建设北部都会区这样一个全新的创举而言，如果不能尽快形成迅速发展的势头，其时效性、重要性和可信性都会大打折扣。在《施政报告》中，港府已经计划新设副司长一职负责北部都会区的建设。有立法会议员建议政府简化土地审批制度，以加快北部都会区的建设速度。这些安排和建议都很有必要，但远远不够。
在推动北部都会区的发展上，政府要有全新的做法，强调制度创新的重要性。要加快北部都会区的开发，就必须改革现有的远郊开发模式。笔者建议香港政府采用新的组织架构或体制，把北部都会区当作香港的改革试验区，先行先试、特事特办，探索在香港整体法制框架下能够积极有为的治理模式。例如，将北部都会区内的农业用地或棕地转为工业和商业用地时，采用特殊政策积极推动，而不是根据香港现行土地政策，使开发变得旷日持久。再比如要提升创科人才在政府架构内的话语权，便需要增加他们在政府高层架构以及立法会中的声音。在北部都会区内，创科业界需要有多种发声渠道与政府高层保持沟通，力求在第一时间作出反映，让政府快速回应诉求，解决问题。
北部都会区的建设融资也需要大胆改革创新。政府应积极引入市场融资，广泛吸引合作伙伴共同参与，避免对公共财政造成压力。政府也可以利用香港作为国际金融中心的有利条件，以北部都会区的发展前景和未来收益，发行长期债券作为基础建设开发的主要资金来源；也可以采用政府和企业合作的方式，也就是PPP模式（公共私营合作制），降低土地租金和房屋价格，以吸引国际和国内的高新科技企业进驻。
北部都会区的成功，需要在香港现有的法制框架和管治模式下，大胆探索创新，在短时间内形成「一港两治」的局面。这里的「两治」，是指在北部都会区建立一种新型治理模式，既坚守法制又鼓励创新，既专业严谨又灵活高效，既注重发展又强调公正，保障多元参与。如果北部都会区的改革成功，就能进而改进整个香港政府的治理模式。从经济增长、产业升级到制度创新，为香港的经济和社会发展作出全面的贡献。
蔡洪滨教授
港大经管学院院长兼经济学讲座教授
（本文同时于二零二一年十一月十日载于《信报》「龙虎山下」专栏）
