適度有為為什麼那麼難?
政府如何干預經濟是經濟學中一個重要的課題。教科書給出簡單的答案：只有在市場失靈或社會財富分配極端不均的情況下，政府才需要介入經濟運作。反觀現實，恐怕沒有哪個政府如此「無甚作為」。即便是在信奉自由經濟的香港，政府的作用也遠不限於解決市場失靈或財富分配的問題。當下社會有一種聲音，希望政府能更積極地制定經濟政策，促進持續發展。
特區政府應該奉行無為而治還是積極干預的經濟政策？筆者在所任教的工商管理學碩士課程的課堂提出這個問題，讓來自各行各業的學生各抒己見。一番熱烈討論後，少數學生堅持認為，政府現在已經過度干預經濟活動。政府應該更加「無為」，才能讓本港保持國際認可的自由經濟地位；一部分學生針鋒相對，指出政府應該更加積極大膽地作出干預，制定鮮明的產業政策，促進與內地的經濟融合。
大多數學生則認為，政府在經濟政策上無功無過，保持現狀才是穩妥之道。他們並非認為政府對經濟的干預無可挑剔，而是覺得恰如其分的經濟干預異常困難。沒把握的有為而治，還不如低風險的無為而治。
適度的經濟干預為什麼那麼困難呢？原因之一是公共政策深受利益集團的影響。1971年，芝加哥學派的頂樑柱斯蒂格勒（George Stigler）發表一篇題為〈經濟管制的理論〉的論文 【註1】，宣稱「作為一個普遍規則，政府管制是企業努力爭取的結果，其設計和操作皆服務於實業界的利益。」在此之前，經濟學界普遍認為，管制的核心是政府以有形之手糾正市場失靈，從而促進良性競爭，保障大眾利益。這位1982年諾貝爾經濟學得獎人卻痛陳管制的本質是政府與實業之間的利益交換，其結果是經濟機會不均以及大眾利益受損。
不難想像，此文引起軒然大波：喜之者認為作者扒下了政府管制的醜陋面目，不愧是捍衞自由經濟的鬥士；惡之者則認為作者以偏概全，小題大做，逞妙筆生花之能，作嘩眾取寵之事。
毀譽之間，斯蒂格勒這篇力作成為產業經濟學過去50年間最有影響力的論文之一；其現實意義也毋庸置疑。美國的產業規管和商貿政策處處留下大企業在背後操縱的痕跡，而華盛頓的政治游說已經產業化，規模日漸龐大。不久前，在論文發表50周年之際，芝加哥大學布思商學院特別舉辦一個研討會，探討美國的產業規管之路。儘管不少與會者認為論文有言過其實之嫌，但擔憂以大企業為代表的利益集團對產業政策產生不良影響卻是共識。
當下，如何管制以互聯網公司為代表的高科技產業，是全世界諸多國家和地區所面對的難題。自去年以來，北京政府對以互聯網和資訊科技為依託的各類企業頻頻出手，管制招數層出不窮，引發市場震盪。互聯網巨頭對社會影響深遠，誠然到了非管不可的地步，而且內地政府的管制手段也不太可能是某些企業游說的結果。
不可不察的是，每項管制政策都會帶來新一輪的利益分配，甚至強化某個集團的利益，反過來牽制政策的執行，並且可能改變政策的方向。這是斯蒂格勒論文的言外之意，政策制定者對此必須有所警覺。
左右經濟政策的另一大力量是意識形態。近幾年筆者跟美國的朋友談起經濟政治問題，聽到最多的憂慮就是，美國經濟政策的制定不只是為了解決具體問題，而是服從於某種主義。結果政策非左即右，以致常常自相矛盾。政策失去中立性，最終受損的是公眾利益和政府的公信力。去年美國總統大選出現的種種衝突，便是主義凌駕問題的一個縮影。意識形態的尖銳衝突導致經濟政策舉步維艱，相信經歷了這幾年社會動盪的香港人深有體會。
意識形態的對立一旦消除，經濟良策是否就會自然出現？這卻也不盡然。這個問題可以從組織經濟學的角度探討。有些企業領導者刻意表現得極為偏執，認定了一個方向，就踩上油門直路行走。這樣有助於加強領導力，在企業風雨飄搖之時起到凝聚人心、方向明確的作用。但這種偏執戰略會排除掉很多解決問題的方法，其弊端極為明顯，特別是在企業需要尋找新增長點的時候。
在公共政策領域，意識形態具有強烈的排他性。一項政策一旦貼上某某主義的標籤，就動彈不得。然而試驗性的政策往往需要因地制宜的靈活性，所以強化主義必然會導致政策僵化；左搖右擺、相機而動則必然弱化主義。最好的辦法就是像當年胡適所說：「多研究些問題，少談些主義」。
政府要適度有為這麼難，但卻不能無所作為。好的政策從哪裏來呢？並非所有經濟學家對政府干預經濟都持悲觀態度。哈佛大學教授丹尼．羅德里克（Dani Rodrik）便是倡導有為政府的代表人物。2014年，他發表了一篇題為〈當主意凌駕利益：偏好、世界觀以及政策創新〉的論文 【註2】，批評經濟學家長期對政策的理解過於狹隘，以致限制了政府的有為空間。在這位著名經濟學家看來，政策也是一種生產技術，對經濟增長有直接影響，並特別強調政策創新在經濟發展中的作用。他認為跟科技創新不斷放寬企業的技術約束一樣，良策有利於放寬政治對經濟的約束，從而釋放經濟活力。他指出，好的政策創意來自政府官員的企業家精神、實踐中的經驗積累、應變危機的需要、政策突變以及參照其他政府的做法。
儘管這一套理論源自拉丁美洲和非洲國家的發展進程，羅德里克的觀點在內地頗受認可。中國改革開放幾十年間，從最初開放市場，到企業產權改革，再到出口貿易融合外資以及現在的科技創新，全都離不開地方政府的政策創新。相比之下，自由經濟體面臨的政治約束比較少，地方政府也就缺乏政策創新的動力。
香港經濟目前要融入粵港澳大灣區，難免面對經濟體制的諸多掣肘。特區政府在經濟中的一大作用，便是通過政策創新為企業解決問題，推動經濟發展。比如10月公布的《施政報告》提出建設北部都會區，其成敗的關鍵在於能否融匯整合本港與內地的資源。這不僅需要特區政府積極與內地政府互動，更有賴特區領導班子有膽有識地推動政策創新。
【註1】： George Stigler, “The Theory of Economic Regulation”, The Bell Journal of Economics and Management Science, Vol. 2, No. 1 (Spring, 1971): pp. 3-21.
【註2】： Dani Rodrik, “When Ideas Trump Interests: Preferences, Worldviews, and Policy Innovations”, Journal of Economic Perspectives, Vol. 28, No.1 (Winter, 2014): pp. 189-208.
吳延暉博士
港大經管學院副教授（經濟學、管理及商業策略）
（本文同時於二零二一年十二月八日載於《信報》「龍虎山下」專欄）
