媒体报导

近年美国民意两极化，许多社会重大问题如枪械管制、堕胎等难以化解。民众的分歧，本该以少数服从多数的原则，在国会通过立法来解决，但这一原则常常无法奏效。少数派的拿手绝活是「拉布」，亦即通过长时间发言、讨论，阻止对某项法案投票以至法案的通过。从古罗马到当今各国议会，包括香港特区立法会的不同党派，都使用过这种手段。美国国会参众两院则只有参议院可以拉布，这自然成为法案通过的重要关卡。

如果拉布受大多数议员反对，其实也可强制终止，叫做「剪布」。美国参议院有100名议员，根据《议事规则》，剪布的门槛是全数议员的60%（60人）。若要修改《参议院规则》，过程同样可以拉布，而这个剪布的门槛须达三分之二，即须至少67名议员支持。

拉布降低立法的效率，世界各国的政策法律因而常常跟不上瞬息万变的社会发展，甚至成为社会进步的绊脚石。面对如此政治顽疾，到底有何对策？65年前美国政治的一桩旧案，可以给人一些启发。

美国南北战争之后，黑奴解放，但是种族歧视在南方仍然非常严重。虽然最高法院下令学校不得实行种族隔离，但受到南方各州政府和白人民众的强烈抵抗。最有名的例子就是阿肯色州州长禁止小石城的9名黑人高中生上学，总统艾森豪威尔不得不派遣第101空降师士兵予以护送。虽然当时全国支持种族隔离的人属少数，但因实行联邦制，强调尊重各州的自主权，联邦政府无法逼迫南方就范。多年前南北之间之所以兵戎相向，也是因为彼此的矛盾无法通过辩论或宪法和平解决。

艾森豪威尔意识到，必须釜底抽薪，给予黑人选举权。在1870年通过的宪法第15条修正案，保证所有公民的投票权不受种族限制，但是南方州份利用种种办法，阻挠黑人投票。除了暴力骚扰、职场刁难，州政府还为选民登记设置了很高的识字门槛和刁难性的考试，又以征收人头税为先决条件。人头税与入息税不同，不论收入高低都必须缴交，对绝大部分本已低收入的黑人来说，无疑百上加斤。所以到了1957年，虽然黑人在南方不少选区占人口多数，但在整个南方的选民登记率只有20%。有鉴于此，总统于1957年向国会提交法案，希望从联邦层面确保少数族裔的选举权。在国会辩论时，这个法案受到南方集团强烈抵制。在参议院100个席位中，虽然南方11个州只有22名参议员，但其影响力却远高于这一比例，几乎所有重要委员会的主席都是南方人，并且以拉布为终极武器。南方集团以区区22人之力，在南北战争结束后近一个世纪，成功阻挡历史进程。

始料不及的是，解开这一死结的偏偏是个南方人──得克萨斯州参议员詹森（Lyndon B. Johnson）。身为参议院多数党（民主党）领袖，詹森有意问鼎总统宝座，如果《民权法案》在参议院遭遇拉布，不管结果如何，他在党内和民间的威信都会大受打击，而难望当选总统。詹森的天才，就在于找到折衷方案，通过两个关键的修正案，将法案初稿所赋予的联邦权力削减殆尽，从而成功说服南方集团不进行拉布，法案最终成功通过。

这个1957年的《民权法案》，当时许多人很不满意，但现在看来，它有极其重要的意义。作为美国自1875年以来通过的首个《民权法案》，纵使几乎毫无约束力，却打破了近百年的僵局，历史的大潮开始冲击国会里的保守势力。由于詹森在南方集团的重大影响力，被甘乃迪挑选为总统竞选的搭档，1960年成为副总统。1963年甘乃迪遇刺后，詹森顺理成章成为总统，任内推动通过1964、1965、1968年一系列民权法案，在美国史上深具里程碑的意义。

政治就是妥协，这句话老生常谈，实行起来却谈何容易！中美博弈、香港反修例事件、英国脱欧、美国政治日趋两极化、俄乌之战，我们所看到的，到处都是不肯妥协而且两败俱伤。詹森是美国政治史上难得一见的奇才，能够把各方的底线看得通透，在不可能中找到可能，在双方绝不让步的立场中找到哪怕百分之一、千分之一的共同点，把看似无关的第三方、第四方拉进来，将利益交换的规模和精妙之处都发挥到极致。

詹森并不是道德君子、意识形态斗士，常被人比作狄更斯小说里的反面人物乌利亚．希普。为了取得所需票数，詹森对参议员同侪威逼、利诱、欺骗、谄媚、敲诈，无所不用其极。但他是美国历史上最有效率的立法者，在白宫短短5年，除了民权，还推动医疗保障、高等教育、改善贫困、社会福利等「伟大社会」（Great Society）的政策，如果不是因为越战而黯然离开政坛，相信可享更崇高的历史地位。

自南北战争结束后近百年期间，参议院一直不缺乏旗帜鲜明的自由派和雄辩的人权斗士，包括后来成为詹森的副总统的韩福瑞（Hubert Humphrey）。但这些人完全无法对付南方集团的拉布，在议会斗争中一事无成。看来，推动政治的既不是道德感召、理论雄辩，也不是民意或历史潮流，而是上不得枱面的妥协、利益交换，而这却恰恰是政治的最高境界。

美国的政治生态渐走极端，从上一次拜登对特朗普的大选可见一斑。一般选民支持某个候选人，并不是因为赞同其竞选政纲，而是因为痛恨另一个候选人。行政领导（例如总统）需要团结大多数人，而党派政治则常常诉诸分化：如果获得选民51%的支持，又何惧剩下的49%恨我入骨？反对者愈恨我，我的骨干就愈支持我。

美国的政治体制早在1950、1960年代，已经渐显僵化，许多政府政策即使从社会整体利益出发，却往往受阻于参议院，这是少数人阻挠多数人的典型例子。詹森是参议院立法博弈的顶级高手，阴差阳错之下成为总统（如果甘乃迪不是遇刺身亡，詹森单凭一己之力当选总统的成功率不高），反倒能摸准国会的练门，推动一系列法案和政策，成就一番社会改革的伟大事业。其他总统如杜鲁门、甘乃迪，虽然也做过参议员，却没詹森在参议院纵横捭阖的本事，常常受挫于开国元勋所故意设计的三权之间的互相制约。

更重要的问题是，民主的本质到底是不是少数服从多数？美国的开国元勋们在设计宪法时，为什么设置了很多体制以保障少数？南方各州以多数白人压迫少数黑人，以全美国而论，又是以北方多数压迫南方少数，为什么前者不合理但后者就合理？

史上最长时间的拉布

上文提及1957年《民权法案》，还有一段有趣的小插曲。虽然南方集团同意不拉布，但南卡罗莱纳州参议员瑟蒙德（Strom Thurmond），偏要自行其是，滔滔不绝发言24小时零18分钟，成为史上最长的单人拉布，这一纪录到现在还未被打破。

按当时规则，如果发言者坐下或是离开会议室，他的发言就算结束。瑟蒙德在整个过程中曾简单地吃喝，但没去洗手间，据说是预先通过蒸汽浴让身体脱水，并穿戴上尿袋，以作应急之用。有人说瑟蒙德的24小时拉布「称得上是泌尿学上的奇迹」。

这次拉布受到南方集团的批评，而且也未能阻止法案通过，但瑟蒙德本人却因此在自己家乡南卡罗莱纳州大受欢迎，成功连任参议员达48年之久，直到2003年才以百岁高龄从参议院退休，成为美国历史上年龄最大的参议员。

周文博士
港大经管学院管理及商业策略副教

（本文同时于二零二二年九月二十一日载于《信报》「龙虎山下」专栏）