信报龙虎山下专栏

今年是中国「十四五」规划的开局之年，全国人民代表大会在3月11日通过的《十四五规划纲要》，在香港社会引起前所未有的关注。这一方面是因为香港的发展必须融入国家大局渐成社会共识，另一方面则由于本地经济模式已走到尽头，当前亟须转型寻找出路。因此不难理解，为什么与以往对国家五年规划的态度截然不同，这次社会各界都在积极思考，如何从「十四五」规划中理解国家未来五年的发展方向和战略布局，进而顺势为香港经济创造新优势。

「十四五」规划作为国家发展战略和宏观经济政策的关键文件，其重要性不言而喻，对香港经济发展的影响也确实会非常深远。然而，由于本港经济形态特殊，而对国家经济运行又缺乏足够了解，要准确理解「十四五」规划及其对香港的意义，并非易事。

中国的五年规划是一个与时俱进的历程。随着内地改革开放，在建立社会主义市场经济的过程中，原属计划经济时代的指令性「五年计划」，逐渐演变为在市场经济中发挥引导作用的「五年规划」，成为政府中长期经济发展的纲领性文件，重点在订定未来五年的发展目标和理念，明确发展方针和主线，部署有全局意义的战略任务。

作为一个宏大全面的战略蓝图，五年规划需要有全局性和前瞻性；作为一个引领全国的行动纲领，也需要有目标导向和问题导向，并有很高的统筹协调性；作为一个庞大的战略体系，更经过各方充分研究讨论，除了整体规划外，还包括专项规划、区域规划和年度规划，从不同层面分解落实到位。由国家发展和改革委员会（发改委）前副主任徐宪平所编着的《国家发展战略与宏观政策》，对改革开放以来数十年间内地社会、经济的发展，从多角度作出深入阐释，甚具参考价值。【注】

「十四五」规划是中国政府面临百年未见之变局，针对未来发展的系统性战略谋划与布局。如果希望掌握国家发展规划的精髓，借助此一历史性机遇实现经济转型，香港特区必先从下列三大范畴入手。

本地经济一直以来奉行自由放任、政府不干预的经济模式，对经济长期发展自然缺乏系统性战略思考。然而，旧的经济形态和模式已经无以为继，政府理应承担起经济转型的领军责任，对长期经济发展具备战略性思维，此为政府转型的关键环节。

在5月14日港大经管学院举办的「香港经济前景展望」研讨会中，2018年诺贝尔经济学奖得主保罗．罗莫（Paul Romer）教授在其主题演讲中指出，无论是应对金融危机、遏制全球疫情蔓延，抑或解决经济深层次矛盾，政府都应该发挥更强而有力的作用，这正在成为全球的共识。过去一段时间流行的「小政府大市场」管治哲学，已无法应对当代全球重要挑战，必然会被逐渐摒弃。研讨会上，众多学者及嘉宾对此表示认同和支持，认为特区政府确需放弃积极不干预的理念，承担起应尽的历史责任。

「十四五」规划是国家未来几年的发展方向和蓝图，体现了全局战略的系统思考。香港一方面必须深刻理解如何在全国发展战略中起到更积极的作用，另一方面也要自我检视，主动策划适合本港长远发展的战略规划。这些都有赖管治团队具有全局战略的思维，但也正是特区政府长期受制于旧有管治模式下严重缺乏的一环。身处新时代，面对新挑战，要是依然惯性地「长于执行、疏于思考，徒有战术、缺乏战略」，甚至「无勇无谋」地无为而治，则香港经济转型就毫无希望。

《十四五规划纲要》出台后，国内省市各部门都根据规划精神，逐级制定切合自身情况的五年规划。特区政府如果未能结合国家的全局发展战略拿出「香港方案」，历史性机遇难免沦为历史性遗憾。

在一贯的管治模式下，特区政府处理经济事务的部门，基本上都是负责执行的行政部门，缺乏政策研究协调和战略制定的功能。反观内地，「十四五」规划由国家发改委牵头制定，然后与众多相关经济发展部门和各级研究组织反覆讨论磋商。其他经济战略、政策的制定过程中，发改委同样担当统筹协调规划的角色。若涉及更重大的政策，国务院还有更高层面的政策协调机制，来统领国家发改委、财政部、人民银行等等。在政策研究方面，国家层面有国务院研究室、国家级智库和高等院校研究院等研究力量；至于部委层面，人民银行、财政部、商务部等都设有相应的组织架构。

在市场经济国家，经济发展战略和重大经济政策同样需要强而有力的组织架构。以美国为例，经济政策由全国经济委员会（National Economic Council）统筹，该会主任往往是顶尖经济学家或者资深经济政策专家，委员会成员则包括副总统及各主要相关经济部门负责人。另外设有白宫经济顾问委员会（Council of Economic Advisers），由知名经济学家组成，为政府提供专业、中立的政策研究，同时协调各部门参与经济政策的制定。

美国经济政策研究的整体实力强大，联邦储备局在宏观经济和金融方面研究力量之强、水平之高，全球罕有其匹。又如负责反垄断的联邦贸易委员会，也聘用相当数量的优秀经济学家。

聚焦香港的经济政策研究，无论政府内外都相当薄弱。本地各大学对此普遍重视不够、投入不多，而公营架构内高质量的经济政策研究也近乎空白。政策的协调和战略的制定可谓乏善足陈，并无相应的组织架构和机制。

放眼未来，特区政府应建立一个高层次的「经济发展委员会」，负责制定整体政策及战略规划和协调；另设一个高水平的「经济政策研究委员会」，掌管严谨的前瞻性研究谘询和政策解决方案。有了这种组织架构的支撑，才足以构建战略性思维，而有望对接国家规划。

新型战略思维和管治模式转型，还需以大量专业研究人才和新型管治人才配合。香港经济政策研究存在着人才断代、后继无人的现象，务须从三方面弥补。第一，积极确保高等院校重视和优化经济政策研究。第二，竭力吸引具备良好学术训练和研究能力的人才加入政策研究机构。第三，加强培育本地优秀经济学人。

在经济管治人才方面，应着重培养战略思维、全局眼光、专业能力和创新意识。一方面要对现有优秀人才进行全方位的专业培训，并提升其领导能力。政府一度设想的政府官员培训机构和计划，似乎未能有效执行。另一方面则应利用本港的国际化优势，以更加开放的心态，吸纳各方精英加入管治团队。这方面可以借鉴新加坡等东亚国家的经验，推行「政府优秀人才培养计划」，每年定量选拔杰出青年到国际知名大学攻读博士学位，学成后按规定回港在政府或公营机构工作。

特区管治班子常被诟病为缺乏担当勇气、创新意识和战略思维。香港能否抓住时代机遇，搭上国家发展快车，并走出社会和经济的困局，重塑东方之珠的辉煌经济，都全系于能否从速培养出一批新型经济管治人才。

注：徐宪平等，《国家发展战略与宏观政策》上下册，北京大学出版社，2018年

蔡洪滨

港大经管学院院长兼经济学讲座教授

（本文同时于二零二一年六月二日载于《信报》「龙虎山下」专栏）