信报龙虎山下专栏

气候变化威胁地球食水供应、减少农业生产、危及沿海地区、损害人类健康，并使生态系统恶化。极端天气造成的过度死亡，更被认为是一大灾难性后果。据2017年发表于《科学》（Science）期刊的一篇文章估计，到二十一世纪末，极端气候带来的超额死亡成本可能占美国气候灾难损失总额约70%之多。

为了应对极端气候势将带来的超额死亡，政策制定者有两大核心工具可用：一、减缓气候变化政策（climate change mitigation policy），即通过降低能源的生产和消耗来减少温室气体排放。二、适应气候变化政策（climate change adaptation policy），比如天气寒冷之际，提供廉价取暖能源；夏季时则在公共场所和家居进一步普及空调等。2016年，《政治经济学期刊》（Journal of Political Economy）的一篇文章估计，近半个多世纪以来，随着空调的普及，美国人死于酷热的风险下降了75%。

然而，若把这两大政策一并检视，就会发现一个两难局面。为了缓解气候变化，决策者通常认为必须减少能源和电力消耗，很多国家亦采取了相关政策，包括阶梯电价（电价随用电量递增）、节能补贴和拉闸限电。然而，消耗能源和电力亦是适应极端气候的必要手段，因此那些抑制能源、电力消耗的政策，可能会带来意想不到的健康成本。笔者在近期一项研究中，聚焦日本在福岛核事故后的大规模节能政策如何影响死亡率，并探讨决策者在「适应气候变化」和「减缓气候变化」两大政策目标之间应如何取舍。

日本是一个极度依赖核电的国家，在福岛核事故前，全国约30%电力是核电。在核泄漏灾难发生以后，由于公众对核电的恐慌加剧，日本政府逐渐关停所有核电站，结果导致电力严重短缺；再者，为了防止大规模停电，在不同地区制定相应的节电目标，鼓励市民减少用电。由于不同地区对核电站的依赖程度和关闭时段不同，因此节电目标也因地区和时间而异。例如，由福岛发电厂供电的东京地区，政府在2011年定下15%的节能目标。相比之下，由于冲绳群岛不使用核电，因此并无相应节能目标。

日本节能政策涵盖各个方面，从而推动了整体社会的广泛参与。地方政府、公用事业机构、家庭、企业和学校等都有参与政策的实行。鼓励节电节能的指引由中央政府直接向各方发布，并通过电视频道、新闻媒体和政府网站进行广泛宣传。值得一提的是，由于夏季期间市民使用空调的用电量占很大部分，为了鼓励减少使用空调，政府建议尽可能改用风扇；即使必须使用，亦建议将空调温度维持在摄氏28度。此外，节能措施亦包含鼓励减少使用其他电子设备，例如将电子马桶盖设定为「节能模式」（尽管预计仅能减少1%的家庭用电量）。

虽然上述措施并非强制性，但日本的节能政策成功地改变家庭和个人原有的用电模式。据抽样调查分析结果显示，在福岛事故发生后的第一个夏季，东京和日本东北地区的空调设定平均温度从摄氏24.1度上升到26.4度。笔者的研究发现，节能目标较高的地区（如东京），其社会耗电量也会因为更严格的节能政策而降幅更大。

日本这次大规模节能政策可视为一次难得的「自然实验」，以供我们权衡如何在「适应气候变化」和「减缓气候变化」两者之间取舍。从宏观角度而言，日本能够大规模减少能源、电力消耗，无疑有助于减缓全球气候变化。但由于限制了人们适应极端天气的能力，则可能产生意外的健康成本。

在搜集和分析了日本在2008至2015年间各地区的死亡、天气、节能目标等资料后，笔者与柏克莱加州大学的合作者Takanao Tanaka在研究中发现，节能政策会加剧极端温度对死亡率的影响：在节能目标较高的地区，更多人死于极端高温或低温。由于日本节能政策主要强调要在夏季节约用电，高温带来的死亡风险上升最为明显。具体来说，我们的测算表明，日本大规模的节能政策造成与高温相关的死亡风险增加了约3倍，导致每年超过7700人超额死亡。

这些研究结果对我国制定气候变化政策设计和管理有重要启示。首先，决策者应明白，至少在短期内，气候减缓政策和减缓气候变化政策之间存在矛盾。节能政策可以降低未来的气候灾害风险，从而挽救更多未来的生命；然而，即使对于像日本这样的发达国家，大规模的节能运动也会因为显着限制个人适应极端气候事件的能力，而导致当前更多人死亡。笔者认为，决策者应该尽量避免为求减缓未来的气候变化，就制定现时可能影响市民适应气候变化的政策。

同样，其他一些被广泛接受的节能措施，也会因为同一原因，而造成不可忽视的副作用。这些措施可能包括：阶梯电价、拉闸限电、节能补贴、道德规劝（号召减少空调使用的宣传）等等。近年来，为了实现「碳中和目标」，内地不少城市制定了限制空调使用以及其他能耗的措施，可能会带来与日本节能政策类似的结果。对比日本，我国很多地区医疗资源还很稀缺，且面对高温等更加频繁的气候灾害，如果政策上进一步限制居民的基本能耗需求，不仅可能导致不必要的生产率损失，更可能酿成超额的死亡。

那该如何解决这一困境呢？笔者认为，政策制定者需要把能源电力生产和消耗区分处理，电力需求要少限制，生产则要更清洁。具体来说，在需求方面，政策制定者必须保障并继续扩大市民的基本能源和电力需求，而不是加以抑制。在供给方面，则应大力推展电力生产结构改革、增加太阳能光伏、风电等绿色能源比重，并配置相应的储能设施。同时，还要积极推广和普及高效能生产技术和产品，实现用同额电量以满足更多需求。

在宏观层面，气候变化政策不应该限制市民基本能源、电力消耗，而应该通过大力发展绿色能源来减少发电过程中的碳排放、并降绿色能源成本，让大众能更好地适应极端气候，迎来更舒适的生活。

何国俊博士
港大经管学院副教授（经济学、管理及商业策略）

（本文同时于二零二二年八月二十四日载于《信报》「龙虎山下」专栏）