美國關稅由來已久 特朗普非離經叛道
全球矚目的美國總統大選競爭激烈，特朗普和賀錦麗在各民意調查中支持比率你追我趕，到本文執筆時，誰都沒有把對方拋離在統計誤差之外，而且在各種因素影響下，民意調查的準確性成疑。2016年的民意調查表示希拉莉會勝出，兩年前的民意調查又顯示國會中期選舉會出現共和黨大勝的紅色浪潮，但兩者均沒有發生。然而，無論誰當選，都會嚴重改變國際政經格局，特別是常被認為「離經叛道」的特朗普上台。
特朗普的對外經濟政策取向在首個總統任期內就相當明顯，口號是「使美國再次偉大」，具體乃否定合作共贏、退出多邊協議、打擊對美國有順差的貿易夥伴、以關稅為主要武器等。他這次捲土重來，已多番表示，若再當選便會向所有外國產品加徵關稅，中國產品的稅率會是60%至100%甚至更高，其他國家的也會高達10%甚至20%。
特朗普特別喜歡以關稅為國際談判的武器，威逼其他國家就範。他在2018年發動貿易戰，恣意以國家安全為藉口，向歐盟及中國等地產品徵收大幅關稅。當時他得意地說自己是「關稅人」（I am a tariff man），並認為「貿易戰很好，並容易取勝」（trade wars are good, and easy to win）。約兩周前在芝加哥競選講話中，特朗普說「關稅是最美麗的單詞」（the most beautiful word）。在另一個場合，他誇口說可以用關稅來爭取和平。若有兩國大動干戈，他可以致電雙方，說若不停戰，美國就向他們徵收關稅，那戰爭自然會終結。
特朗普對關稅愛不釋手，似乎是處理對外經濟事務的萬靈丹，背後或有多種原因和情意結。比較表面的，是從他作為商人的視角來看，貨品可以賣出就是好事，賣不出就是壞事，所以美國有貿易逆差就是個問題，而關稅可以打擊對方的銷售，自然是個好政策。其次，無論是有意或無意，特朗普錯誤地堅持關稅稅款由外國而非美國消費者承擔，同時這些稅款又可以用來減輕美國企業和個人的稅務，何樂而不為？
稍為更深層的，是關稅作為美國對外的重要經濟手段，有着長遠的歷史，而特朗普對關稅的看法和政策，似乎是相關歷史的迴響。美國在二戰後領導及規劃全球經濟秩序，祭出自由貿易的大旗，鼓吹其他經濟體開放市場，似乎自由貿易是美國的一貫國策和思維。但事實上，美國從開國到二戰期間，大部分時間都實施高度的貿易保護主義，而關稅正是其中主要的工具。
美國開國後，對政府在經濟發展的角色，一直存有反覆和爭論，但主要傾向是以政府有形之手推動經濟。
美國當時以農業為主，經濟實力不及英國，但以英國為主要競爭對手，不接受當時英國的自由貿易思想，反而以高關稅保護和促進工業，及以政府補貼來發展基建，試圖追上英國。這種情緒在1812年英美再度交戰後更為強烈。
美國對關稅的重視，從多年來稅率的高度可見一斑。若單以受關稅影響的進口商品來計算，平均稅率在十九世紀二十年代一度高至60%，該世紀後半部平均稅率也介乎40%至50%之間。即使包括零關稅的進口商品，在整個十九世紀，平均關稅也有30%。到二十世紀初，稅率一度下調，但在該世紀三十年代經濟大蕭條期間通過的《斯姆特-霍利關稅法案》（Smoot-Hawley Tariff Act），又將受關稅影響的進口商品平均稅率回升到約60%。高關稅引致貿易夥伴的報復，各國相繼以鄰為壑，被認為是大蕭條期間經濟陷入極度困境的一個原因。
美國的高關稅除了保護國內工業發展，也是政府的主要財政收入。雖然較高稅率不一定帶來較多稅款，但關稅畢竟佔了美國十九世紀多個財政年度政府收入的90%或以上。
1870至1910年的數十年內，這個比率平均也有50%。關稅佔財政收入的比例這麼高，主要原因是當時沒有所得稅。雖然在美國內戰時已出現個人所得稅，但今天理解的美國企業和個人所得稅，分別只在1909年和1913年才立法設定，隨後關稅在財政的重要性便愈來愈低了。然而，在1913年之前的百多年間，關稅收入賦予美國政府相當多的財政空間，去維繫社會和諧及促進經濟發展。雖然關稅和保護主義在美國歷史上對工業和經濟發展有多少促進作用仍有相當爭議，但關稅的長期和顯著存在使美國人更容易接受它。
然而，作為一個稅種，關稅有一個明顯問題，就是它本質是累退而非累進的，和今天常見的所得稅相反。無論富人窮人，購買同一外國產品，需付的關稅稅款相同，但稅款作為富人收入的比率，低於作為窮人收入的比率，即收入較高稅率反而較低，違反了很多人認為公平稅制該有的原則。
這些考量，雖然不是美國內戰的主因，卻也反映一些情況。當時美國南方收入比北方低，但進口要付同樣多的關稅，然而關稅所保護的工業卻主要在北方。
美國在二十世紀初降低關稅的重要性，一來是當時生產已超過英國，成為全球最大經濟體，工業也達到領先地位，可以承擔減少貿易保護的影響，同時亦考慮到稅制的公平性，因此改為以所得稅為主要財政來源的新制度。此外也有人認為關稅導致貪污腐敗而不可取。世上商品種類繁多，總有些符合豁免關稅的條件。關稅愈高，申請豁免的誘因愈大，行賄者願意付出的賄款也愈多。已有論者擔心，美國若按特朗普的建議對全球徵收關稅，將要付出多少處理申請豁免的行政費用，及貪污行賄案例會上升多少。
特朗普對關稅的看法，或受到他當總統時任命為美國貿易代表的羅伯特．萊特希澤（Robert Lighthizer）所影響。又或因他兩位所見略同，後者是少數能完成四年任期而沒有被特朗普辭退的內閣成員。萊特希澤於去年出版了名為No Trade Is Free的新書，論述他對世界和中國貿易的看法，態度相當鷹派，大致是中國在貿易上「先不仁」，以各種政策造成美國貿易逆差，工人失去崗位，美國才「後不義」，掀起貿易戰等到今天已經是耳熟能詳的論述。
和特朗普一樣，萊特希澤很在意美國的貿易逆差，認為美國應回到貿易平衡，而要達到這目的，可以通過美元貶值或迫使其他貨幣升值，若不升值便對有關國家產品徵收關稅，聽起來正是上世紀八十年代《廣場協議》中，美國逼日圓升值的手法。特朗普若重回白宮，萊特希澤或會再受重用，甚至擔任比貿易代表更高的職位。
以特朗普的性格和他首任總統時的行為來看，若再度當選，極有可能對全球大徵關稅，給全球貿易帶來嚴重的衝擊。按照美國憲法，制定關稅的最終權力在國會而非總統手上，但國會授權總統在某些情況下可直接改動關稅，如外國對美國產品有貿易歧視或對美國不公平貿易等，美國總統可以用關稅回擊。
美國長期營造中國不公平貿易的說法，加以打壓中國是共和、民主兩黨的少數共識之一，特朗普或可不受憲法約束，直接對中國產品一律徵收60%關稅。但對其他國家統一徵收10%或20%關稅，則可能受到民主黨的挑戰，那時便要看這次選舉後國會兩院議席的分配了。
陸炎輝博士
港大經管學院榮譽副教授
（本文同時於二零二四年十一月六日載於《信報》「龍虎山下」專欄）
