信報龍虎山下專欄

近年美國民意兩極化，許多社會重大問題如槍械管制、墮胎等難以化解。民眾的分歧，本該以少數服從多數的原則，在國會通過立法來解決，但這一原則常常無法奏效。少數派的拿手絕活是「拉布」，亦即通過長時間發言、討論，阻止對某項法案投票以至法案的通過。從古羅馬到當今各國議會，包括香港特區立法會的不同黨派，都使用過這種手段。美國國會參眾兩院則只有參議院可以拉布，這自然成為法案通過的重要關卡。

如果拉布受大多數議員反對，其實也可強制終止，叫做「剪布」。美國參議院有100名議員，根據《議事規則》，剪布的門檻是全數議員的60%（60人）。若要修改《參議院規則》，過程同樣可以拉布，而這個剪布的門檻須達三分之二，即須至少67名議員支持。

拉布降低立法的效率，世界各國的政策法律因而常常跟不上瞬息萬變的社會發展，甚至成為社會進步的絆腳石。面對如此政治頑疾，到底有何對策？65年前美國政治的一樁舊案，可以給人一些啟發。

美國南北戰爭之後，黑奴解放，但是種族歧視在南方仍然非常嚴重。雖然最高法院下令學校不得實行種族隔離，但受到南方各州政府和白人民眾的強烈抵抗。最有名的例子就是阿肯色州州長禁止小石城的9名黑人高中生上學，總統艾森豪威爾不得不派遣第101空降師士兵予以護送。雖然當時全國支持種族隔離的人屬少數，但因實行聯邦制，強調尊重各州的自主權，聯邦政府無法逼迫南方就範。多年前南北之間之所以兵戎相向，也是因為彼此的矛盾無法通過辯論或憲法和平解決。

艾森豪威爾意識到，必須釜底抽薪，給予黑人選舉權。在1870年通過的憲法第15條修正案，保證所有公民的投票權不受種族限制，但是南方州份利用種種辦法，阻撓黑人投票。除了暴力騷擾、職場刁難，州政府還為選民登記設置了很高的識字門檻和刁難性的考試，又以徵收人頭稅為先決條件。人頭稅與入息稅不同，不論收入高低都必須繳交，對絕大部分本已低收入的黑人來說，無疑百上加斤。所以到了1957年，雖然黑人在南方不少選區佔人口多數，但在整個南方的選民登記率只有20%。有鑑於此，總統於1957年向國會提交法案，希望從聯邦層面確保少數族裔的選舉權。在國會辯論時，這個法案受到南方集團強烈抵制。在參議院100個席位中，雖然南方11個州只有22名參議員，但其影響力卻遠高於這一比例，幾乎所有重要委員會的主席都是南方人，並且以拉布為終極武器。南方集團以區區22人之力，在南北戰爭結束後近一個世紀，成功阻擋歷史進程。

始料不及的是，解開這一死結的偏偏是個南方人──得克薩斯州參議員詹森（Lyndon B. Johnson）。身為參議院多數黨（民主黨）領袖，詹森有意問鼎總統寶座，如果《民權法案》在參議院遭遇拉布，不管結果如何，他在黨內和民間的威信都會大受打擊，而難望當選總統。詹森的天才，就在於找到折衷方案，通過兩個關鍵的修正案，將法案初稿所賦予的聯邦權力削減殆盡，從而成功說服南方集團不進行拉布，法案最終成功通過。

這個1957年的《民權法案》，當時許多人很不滿意，但現在看來，它有極其重要的意義。作為美國自1875年以來通過的首個《民權法案》，縱使幾乎毫無約束力，卻打破了近百年的僵局，歷史的大潮開始衝擊國會裏的保守勢力。由於詹森在南方集團的重大影響力，被甘迺迪挑選為總統競選的搭檔，1960年成為副總統。1963年甘迺迪遇刺後，詹森順理成章成為總統，任內推動通過1964、1965、1968年一系列民權法案，在美國史上深具里程碑的意義。

政治就是妥協，這句話老生常談，實行起來卻談何容易！中美博弈、香港反修例事件、英國脫歐、美國政治日趨兩極化、俄烏之戰，我們所看到的，到處都是不肯妥協而且兩敗俱傷。詹森是美國政治史上難得一見的奇才，能夠把各方的底線看得通透，在不可能中找到可能，在雙方絕不讓步的立場中找到哪怕百分之一、千分之一的共同點，把看似無關的第三方、第四方拉進來，將利益交換的規模和精妙之處都發揮到極致。

詹森並不是道德君子、意識形態鬥士，常被人比作狄更斯小說裏的反面人物烏利亞．希普。為了取得所需票數，詹森對參議員同儕威逼、利誘、欺騙、諂媚、敲詐，無所不用其極。但他是美國歷史上最有效率的立法者，在白宮短短5年，除了民權，還推動醫療保障、高等教育、改善貧困、社會福利等「偉大社會」（Great Society）的政策，如果不是因為越戰而黯然離開政壇，相信可享更崇高的歷史地位。

自南北戰爭結束後近百年期間，參議院一直不缺乏旗幟鮮明的自由派和雄辯的人權鬥士，包括後來成為詹森的副總統的韓福瑞（Hubert Humphrey）。但這些人完全無法對付南方集團的拉布，在議會鬥爭中一事無成。看來，推動政治的既不是道德感召、理論雄辯，也不是民意或歷史潮流，而是上不得枱面的妥協、利益交換，而這卻恰恰是政治的最高境界。

美國的政治生態漸走極端，從上一次拜登對特朗普的大選可見一斑。一般選民支持某個候選人，並不是因為贊同其競選政綱，而是因為痛恨另一個候選人。行政領導（例如總統）需要團結大多數人，而黨派政治則常常訴諸分化：如果獲得選民51%的支持，又何懼剩下的49%恨我入骨？反對者愈恨我，我的骨幹就愈支持我。

美國的政治體制早在1950、1960年代，已經漸顯僵化，許多政府政策即使從社會整體利益出發，卻往往受阻於參議院，這是少數人阻撓多數人的典型例子。詹森是參議院立法博弈的頂級高手，陰差陽錯之下成為總統（如果甘迺迪不是遇刺身亡，詹森單憑一己之力當選總統的成功率不高），反倒能摸準國會的練門，推動一系列法案和政策，成就一番社會改革的偉大事業。其他總統如杜魯門、甘迺迪，雖然也做過參議員，卻沒詹森在參議院縱橫捭闔的本事，常常受挫於開國元勳所故意設計的三權之間的互相制約。

更重要的問題是，民主的本質到底是不是少數服從多數？美國的開國元勳們在設計憲法時，為什麼設置了很多體制以保障少數？南方各州以多數白人壓迫少數黑人，以全美國而論，又是以北方多數壓迫南方少數，為什麼前者不合理但後者就合理？

上文提及1957年《民權法案》，還有一段有趣的小插曲。雖然南方集團同意不拉布，但南卡羅萊納州參議員瑟蒙德（Strom Thurmond），偏要自行其是，滔滔不絕發言24小時零18分鐘，成為史上最長的單人拉布，這一紀錄到現在還未被打破。

按當時規則，如果發言者坐下或是離開會議室，他的發言就算結束。瑟蒙德在整個過程中曾簡單地吃喝，但沒去洗手間，據說是預先通過蒸汽浴讓身體脫水，並穿戴上尿袋，以作應急之用。有人說瑟蒙德的24小時拉布「稱得上是泌尿學上的奇蹟」。

這次拉布受到南方集團的批評，而且也未能阻止法案通過，但瑟蒙德本人卻因此在自己家鄉南卡羅萊納州大受歡迎，成功連任參議員達48年之久，直到2003年才以百歲高齡從參議院退休，成為美國歷史上年齡最大的參議員。

周文博士
港大經管學院管理及商業策略副教授

（本文同時於二零二二年九月二十一日載於《信報》「龍虎山下」專欄）