信报龙虎山下专栏

特朗普在成功当选下届美国总统后，迅即筹组内阁。从人选来看，差不多每个任命都是要颠覆原有建制，这为未来数年的美国及国际社会增添浓厚不确定性。明年1月，美国各政府部门都有新主管上任，然而有一个重要职位不会因总统换届而改变人选，那便是联储局主席。现任主席鲍威尔由特朗普提名和参议院确认，但随后因加息引起特朗普的不满。看来若法律或政治成本低的话，特朗普也会以亲信取代鲍威尔，并将联储局来个翻天覆地的改动。

联储局与货币政策的重要性不言而喻，在这次总统选举中更清晰可见。不少调查都显示经济是选民最关心议题，而40年来首次出现的高通胀，正是民主党失败的一个主要原因。这次通胀在2021年中已明显呈现，但联储局在翌年3月才首次加息，未能先发制人，通胀因而冒升至2022年6月的9.1%。虽然通胀在今年中已放缓至约3%，惟物价水平仍高企。由2021年4月至本年10月，消费者物价指数上升了18.3%，这都被选民算在拜登和贺锦丽头上，同期间工资虽然有增长，却被看为个人努力的成果。

面对通胀，拜登政府也有一些应对措施，例如出售40%的战略石油储备以纾缓能源价格，但毕竟不若货币政策之有效。同时，民主党被传统思维限制，在经济议题上一贯重就业轻通胀，看见失业率徘徊于历史最低水平的4%以下，便认为已赢得民心，忽略了40年来通胀都处于低水平，约50岁以下选民都是首次面对无端失去大幅购买力的困境，而把通胀归咎于企业提高价格以谋取暴利的论述，实际上并没有解决问题。联储局这次对通胀反应过慢，加上其他政治经济因素，使一些政客产生把货币政策收归政府行政部门的意图。讽刺的是，特朗普这次胜出的一个原因是两年多的通货膨胀，但他二进白宫后迅速推行的高关税，将大幅提高美国物价。

美国大选结果揭晓后不久，刚好是联储局议息会议结束，鲍威尔在记者会上被问及，如果特朗普要他辞职会否接受，他只简单回应一个“不”字，然后是好几秒钟的冷场，无声胜有声地道出他与特朗普之间的张力。特朗普2017年以鲍威尔取代耶伦任联储局主席；其后联储局在2017及2018两年加息7次，每次0.25厘，把2008年金融海啸后接近零的利率提高至较正常水平，但特朗普认为提高利率会影响他任内经济，公开称鲍威尔是敌人，他和他的团队是笨蛋（bonehead）等。这次竞选期间，特朗普数次提过总统要有权决定利率，认为自己赚钱很多，也很成功，在很多情况下比联储局决策人和联储局主席有更佳直觉。其后他又自辩，说不是要直接控制利率，只是认为总统可如其他人一样就利率政策表达意见。他警告在竞选期间减息有助民主党竞选，但又多次提及当选后会减息，尽管在目前框架下，他没有这个权力。

联储局成立的法律依据，是1913年国会通过的《联邦储备法案》（Federal Reserve Act）。联储局有3个主要组成部分，分别是联邦储备理事会（Federal Reserve Board of Governors）、12家联邦储备银行（Federal Reserve Banks）和联邦公开市场委员会（Federal Open Market Committee，简称FOMC）。严格来说，《联邦储备法案》中没有联储局主席一职，只有联邦储备理事会主席。理事会有7位成员，都由总统提名和参议院确认，任期14年，原则上不能续任，而且任期平均分布，大约每两年委任一名新成员。此外，理事会主席及两位副主席也是由总统在7人中提名及参议院确认，每个任期4年。现时鲍威尔作为理事会主席任期到2026年5月，但作为理事会成员，他的任期到2028年1月才结束。

至于那12家联邦储备银行，分别对全国12个区域提供服务，主席则由该银行的董事物色及委任，不在总统权力之内。联储局的货币政策由FOMC制定，FOMC设有12位成员，包括理事会的7位成员及纽约联邦储备银行主席，其馀4位则由馀下11家联邦储备银行的主席轮流担任。其他联邦储备银行主席可以出席FOMC会议，但没有投票权。《联邦储备法案》没有说明谁是FOMC主席，传统上，FOMC的12位成员都会推举理事会主席为FOMC主席及纽约联邦储备银行主席为FOMC副主席。也就是说，FOMC的正、副主席并非由总统提名委任。

现时鲍威尔在联储局中有几个职位，分别是理事会的主席和成员，以及FOMC的主席和成员。特朗普要辞退鲍威尔，须先从他理事会成员职位着手，但要解除理事会成员职务，必须要有一个合适和有力的理由，如渎职或玩忽职守等。若以政策看法与总统或白宫相左为理由，自然难以服众。如果只解除鲍威尔理事会主席职务，仍然留他为理事会成员，程序或许较为简单或阻力较小，不过他仍可被推举为FOMC主席，和今天一样在每次议息会议后面对传媒。若总统另外提名理事会主席，会使联储局内出现两个权力中心。无论是解雇的过程或结果，都会带来金融市场震荡。

和这点有关的是，目前可能出现的一个政策矛盾。FOMC是合法制定货币政策的单位，如上所述，它包括了7位理事会成员和5位联邦储备银行主席。前者由总统提名委任，后者的委任和总统无关。与此同时，法律又把银行在联储局储备金的利息决定权授予理事会。在一般情况下，银行储备的利息与FOMC制定的联邦基金利率步伐一致、相辅相成。但假如FOMC认为应该提高联邦基金利率，较容易受总统影响的理事会却降低银行储备金利率，政策矛盾便出现。

特朗普若不能或不想付出太高成本辞退鲍威尔，那他仍可以等到有空缺时委任志同道合者为理事会成员或主席，去影响联储局的货币政策，不过这有一定的困难。他在第一任总统期内提名了3人，均过不了参议院，其中女经济学者谢尔顿（Judy Shelton）因主张美元与黄金挂钩及对联储局独立性置疑而失去一些共和党参议员的支持。

有趣的是，被特朗普考虑做财政部长的贝桑（Scott Bessent），建议特朗普上任后即提名及争取参议院提早确认新的理事会主席人选，作为影子主席，架空鲍威尔。影子主席可就货币政策发言，在惯常的前瞻指引（forward guidance）做法下，市场会比较听取影子主席意见而不理会任期只到2026年的鲍威尔。贝桑说这只是他个人意见，而非特朗普的意见，但又说曾和特朗普讨论，并有把这个想法与特朗普的顾问分享。未知贝桑这一招会否在未来美国党争中被重复使用，导致政坛幻影重重？

陆炎辉博士
港大经管学院荣誉副教授

（本文同时于二零二四年十一月二十日载于《信报》“龙虎山下”专栏）