信报龙虎山下专栏

去年9月，美、英两国为了抑制中国在印太地区的影响力，表示会帮助澳洲发展8艘核动力潜艇，澳洲遂取消了原本向法国购买660亿美元潜艇的订单，美、法两国因此闹得不愉快。俄乌战争后，北约制裁俄罗斯的能源出口，欧洲须向美国购入天然气，但价格却是美国境内的4倍，法国总理马克龙曾因此猛烈抨击美国从盟友身上发战争财。至上星期，马克龙到美国进行国事访问，在国会图书馆会见民主、共和两党议员时，再度批评美国，但这次是针对拜登在8月16日签署生效的《降低通胀法案》（Inflation Reduction Act，下称IRA）。

美国的IRA引起一些盟友极为不满，并非因为美国要加息抗通胀，带动美元升值，吸取了其他地方的资金。事实上，IRA并不涉及联储局和货币政策。这个法案对外国的影响，主要在贸易和投资方面。总的来说，IRA反映出美国高度的保护主义，其程度使马克龙形容为对外国有「超级侵略性」（Super Aggressive）。

IRA可以说是拜登于2021年提出的「重建美好未来」（Build Back Better，下称BBB）的缩减版。拜登在2020年竞选总统时已有BBB的口号，上任后亦提出BBB法案，涉及2万亿美元，投资在基础建设、环保及其他社会项目。规模之大，被认为是自1930年代罗斯福总统新政后最大的美国重建计划。这个法案先于去年11月在民主党控制的众议院通过，本来亦可在参议院由作为主席的副总统投下决定性的赞成票通过，但西弗吉尼亚州民主党参议员曼钦（Joe Manchin）突然反对，使BBB法案胎死腹中。由于参议院内民主党和共和党各占50席，Manchin的倒戈使人认为这个法案难以翻身。然而，今年7月突然传出曼钦与民主党参议院领袖舒默（Chuck Schumer）秘密磋商并且达成共识，将原先的BBB法案裁减和修订，演变成如今的IRA，而IRA亦迅速在两院通过，并由拜登签署。

IRA包罗的范畴甚广，包括促进美国高增值产业的投资、激发尖端科技的研发、应付气候变化、减少联邦政府财赤、降低处方药物价格等等。这个法案在各行业的投资总额达到3937亿美元，其重点放在绿色能源上，单是这一项已占了2506亿美元。这些投资可以减低能源价格和增加绿色能源的生产，使美国在2030年的碳排放比2005年减少约40%。各项投资加上其他开支，总额达5000亿美元。另一方面，IRA将为美国政府带来7370亿美元的收入，有助减少财赤达2370亿美元。收入的来源主要有三方面：第一是通过改革处方药物的定价机制，减少医疗补助计划的开支；第二是向利润超过10亿美元的企业征收最低15%的税收，如果有关企业本来就缴付这个税率便不受影响；第三是加强税局执法和征税的效率。

拜登政府宣称IRA是美国历史上在气候和能源方面最大的投资，这个法案也算是拜登在内政上的一项成就，使他在民意支持率持续偏低的情况下扳回些少分数，甚至是上个月中期选举中没有出现所谓共和党红色浪潮（Red Wave）的一个原因。然而，民主党在是次选举中失去众议院的控制权，拜登在余下的任期内要通过另一个重要的法案并不容易，因此IRA很可能是他任内最主要的立法。

IRA是名为降低通胀的法案，法案内有可能降低物价或通胀的渠道，包括上面提到的改革处方药物价格、发展绿色能源、和减少财赤，但这些措施加起来对通胀的影响成疑。如财政赤字，最近几年美国联邦政府的财赤每年均高于一万亿美元，去年更高于两万亿，而IRA整个计划运作约十年才减少财赤达2370亿美元，对通胀的影响轻微。按宾夕法尼亚大学禾顿商学院的财政预算模型（Penn-Wharton Budget Model）的预测，IRA会在首十年中期减少通胀0.1%，但这个估算在统计上与零并无差别。法案对通胀没有什么影响，但仍然以降低通胀为名，可能是年中时美国通胀已迅速上升，拜登政府为了表示有所作为，忽悠国民而不理会法案名不符实。

IRA的一个核心考虑是重设美国境内的先进制造业，以配合新时代对高科技和低碳的需求。但在发展电动汽车方面，则引起一些美国盟友的不满。美国虽然有特斯拉（Tesla）在电动车行业早着先机，但美国消费者采用电动车的比例不高。这或许与美国消费者偏好大型汽车和多作长途驾驶，以及美国汽油价格相对其他国家便宜有关。去年美国汽车销售总数中，电动车只占5%，而在中国及欧洲，这个比例均接近17%。

和很多国家一样，美国政府也补贴购买电动车的消费者，鼓励由旧能源汽车过渡至电动车。每辆电动车的补贴额最高可达7500美元，而每家制造商有出售20万辆电动车的补贴上限。美国的制造商如特斯拉和通用汽车，早已用尽配额，而欧洲和南韩出口到美国的电动车数量较少，本应还有配额继续获得补贴，提高在美国市场的竞争力。不过，IRA出台后，情况便出现很大的变化。首先是取消了每家制造商的补贴上限，其次是补贴只适用于在北美洲组装的电动车。这样，外国制造商即时丧失了剩余的配额，若要继续取得相关补贴，便需在美国设厂生产。

此外，美国政府对电动车的补贴，还有汽车电池原材料的规定。电池中的矿物材料，如锂、钴、镍等，须来自美国或和美国有自由贸易协议的国家，而电池的零件如电极等，须来自北美洲。中国现时供应了全球一半以上的电动车电池，但中美两国并没有自由贸易协议，IRA的有关部分明显是抑制中国在电动车行业的发展，同时亦为其他制造商增添困难。

相对欧洲而言，或许南韩对IRA更为不满。一个原因是，南韩除了IRA外，还受到拜登另一个法案的严重影响，就是《芯片和科学法案》（CHIPS and Science Act）。美国通过这个法案，对南韩及其芯片公司威逼利诱，为美国利益服务。另一个原因是，美国和南韩有自由贸易协议，而IRA违反了自由贸易协议中的「国民待遇」（National Treatment）。后者指南韩的产品到了美国，应该和美国产品得到同样待遇。若美国的电动车有补贴，南韩的也应该有。按美国贸易代表官方网页上的资料，欧盟或其成员国和美国都没有自由贸易协议。和美国达成自由贸易协议的国家并不多，南韩是其中少数之一，英国和日本都没有。

美国现时的工业政策甚为明显，就是将影响未来大国竞争的高科技尽收国内，及打压和收窄中国发展有关科技的空间。目前中美和欧洲三大经济体的关系有着微妙的演变。欧洲已因俄乌战争被美国主导的北约拉进水深火热之中，IRA严重地加深了美欧之间的嫌隙。另一方面，中美间的对抗在习拜会谈后表面上稍为降温。同时，更多欧洲领导人表示不会和中国经济脱钩。传闻马克龙会在明年初访问中国，成果如何，值得关注。

陆炎辉博士
港大经管学院荣誉副教授

（本文同时于二零二二年十二月七日载于《信报》「龙虎山下」专栏）