拜登政府的外贸政策
拜登上台后，白宫摒除了特朗普时期夸夸其谈、不干实事的作风，各种政策重上轨道，特别是应付新冠肺炎和处理肺炎带来的经济后遗症，都显得积极进取。也许由于压制疫情和提振经济是当务之急，其他政策都要让路。以外交政策为例，拜登在上任约两个星期后才在国务院作简单的阐释，但其中有关外贸方面着墨不多。不过，我们仍可以从拜登在竞选时对有关问题的论述、和他上台后执行的政策，了解他的政府怎样处理美国的外贸问题。
去年11月美国大选投票结束后，著名的外交政策智库卡内基国际和平基金会（Carnegie Endowment for International Peace）即发表了一份名为《使美国外交政策更好地帮助中产阶级》（Making US Foreign Policy Work Better for the Middle Class）的报告。报告的一个结论，是数十年的全球化没有很好的促进美国的生产力，反而加剧了美国的贫富悬殊和去工业化。在这个过程中，美国的中产阶级和工人的利益被严重忽略。报告建议拜登政府先巩固美国的竞争力、并大量投资在教育、能源和基础建设上。国内经济和外贸，并不是割裂的两种经济活动，而是互相促进。
这份报告作者之一，是现任美国国家安全顾问杰克．苏利文（Jake Sullivan），早在奥巴马时期已经是时任副总统拜登的顾问。另一名作者则是现任国务院政策研究部门的一名高层。因此，这份报告可视作拜登政府外交政策的一份蓝图，而为中产阶级服务，也是拜登外贸政策的一个基调。事实上，早在竞选时，拜登已提出他的外交政策是为美国中产阶级制定，并扬言不会签订任何既没有创造就业、也不促进基础建设或提高劳工权益和推动环保的贸易协议。
美国新的贸易代表戴琦在上周被国会确认就任的咨询会上，亦作类似的论述，指美国的外贸政策应以工人的利益为中心。当被问及会否减少或取消特朗普留下来对其他国家征收的关税时，她没有正面回应，但承认关税是帮助贸易谈判的一件工具。
总的来说，拜登政府的贸易政策带有浓厚的保护主义色彩。这并不奇怪，传统上民主党因支持者的成份比较多是劳动阶层和工会，并不拥抱自由贸易，对提高自由化的贸易协议抱怀疑态度，认为只有利于资方。拜登本人算是民主党内比较倾向自由贸易的，他当参议员的时候，曾支持美国和加拿大、墨西哥的北美自由贸易协议，也赞成中国加入WTO。但时移世易，在目前政经环境下，拜登在上任后不到一周，便下令联邦政府采购物资时优先购买美国产品，一时令人侧目。
以贸易政策来争取选民，并非民主党的专利。特朗普也以此策略在2016年当选。但两者背后的理念不同。民主党不一定否定贸易带来的好处，只是对一个发达经济体而言，在自由贸易下收入分配不利于劳动阶层，因而采取政策保护劳工利益。特朗普的则是基于贸易是零和游戏的错误观点，以「美国第一」为号召，挑拨选民仇视外国来争取支持。
这个分别，可能影响着民主共和两党在贸易政策上的分歧。特朗普虽然已经下台，但在共和党内仍有相当大的影响力，也有相当多的选民支持。他上周末在保守政治行动会议（Conservative Political Action Conference）上作压轴演讲，是搬离白宫后的首次公开演讲，暗示会在2024年卷土重来。虽然有不少人、包括前国务卿蓬佩奥、都对共和党提名的总统参选人席位虎视眈眈，但到目前为止，特朗普仍是共和党中最大的政治力量，除非他在随后的税务及其他诉讼中被拖垮。
中美两国为全球最大的两个贸易国，美国的外贸政策，自然很大程度地涉及中美贸易。拜登在入主白宫后，并没有调整中美贸易战中的对华政策，但却采取了好几方面的行动。一是责成有关官员在100天内对美国所有供应链作全面检讨，最终目标是减少美国 对外国供应链的依赖。虽然美国官员说此举并非针对中国，但中国是全球100多个国家的最主要贸易伙伴，美国若有什么政策改变，自然直接影响中国。
拜登的另一个举措，是要和美国盟友组成统一战线针对中国，但并不得逞。约两周前的慕尼黑安全会议（Munich Security Conference）中，德国总理默克尔对中国的态度，明显和美国不一致。美国将中国看作是威胁全球经济的问题，但默克尔却认为以中国目前的能量和地位，是解决全球问题的一个力量。在这之前，法国总统马克龙在大西洋议会（Atlantic Council）上也表示，不赞成欧盟与美国结党对付中国。
特朗普并不仅仅对中国掀起贸易战，也对欧盟产品征收大幅度的关税，如开始时对钢材和铝材的25%关税，以及本年1月他离任前生效的对法国和德国空中巴士的15%关税等等，造成美欧之间不少芥蒂。拜登上台后，并没有就这些关税作任何表示，难怪欧盟也对拜登政府在全球经济的角色采取观望态度。况且，欧盟刚与中国签订了全面投资协议 （Comprehensive Agreement on Investment），期待和中国的进一步经济合作，自然不会作为美国对华政策的棋子。有趣的是，在中欧签订这个协议之前约一个星期，上面提到的美国国家安全顾问杰克．苏利文（Jake Sullivan）在推特引用了路透社有关消息的报道，并且表示拜登团队希望和欧盟早些讨论有关中国经济行为的共同关注问题。当时拜登团队仍未上任，这似乎是想欧盟延后和中国签约。当然，一个推特讯息起不了任何作用。
拜登和他的幕僚，多次强调美国要在制定全球贸易规则上扮演领导角色，以针对中国的贸易措施。现时最主要的多边贸易协议平台是WTO，但经过特朗普政府的刻意制裁后，WTO已难发挥功能，希望新上任的总干事有能力扭转乾坤，使WTO能重新推动全球贸易。不过，所有会员均须尊重协议规则。去年9月WTO裁定特朗普的关税违反规定，美国政府须取消有关关税。那拜登政府会不会遵从？若美国遵从世贸的裁决，美国可以在国际舞台上重拾公信力，巩固其全球领导地位。但共和党及特朗普的支持者会愿意接受WTO的制约吗？拜登又会不会冒这个国内政治的风险？若美国选择不遵从世贸的裁决，又奢谈什么领导制定全球贸易规则？
现时全球贸易的格局现正处于一个大转折时刻，各种变化杂乱纷陈，包括新冠肺炎对贸易和供应链的冲击仍未全面呈现、拜登上台后中美贸易战如何收场、英国脱欧后还得和各贸易伙伴谈判新的协议、美国会否加入CPTPP又或者如其贸易代表戴琦所说先重新谈判内容才加入、地理位置离亚太区甚远的英伦三岛却申请加入CPTPP、中国在签订RCEP之后也曾提及加入CPTPP、WTO在新的总干事履新后能否发挥功能、数码化和技术进步如何影响全球贸易、各国的贸易政策又怎样配合应对气候变化、等等。拜登多次提及「美国已经回来」（「America is back」），但相比时代的步伐，显然有些姗姗来迟了。
陆炎辉 港大经管学院荣誉副教授
（本文同时于二零二一年三月三日载于《信报》「龙虎山下」专栏。）
