美国关税由来已久 特朗普非离经叛道
全球瞩目的美国总统大选竞争激烈，特朗普和贺锦丽在各民意调查中支持比率你追我赶，到本文执笔时，谁都没有把对方抛离在统计误差之外，而且在各种因素影响下，民意调查的准确性成疑。2016年的民意调查表示希拉莉会胜出，两年前的民意调查又显示国会中期选举会出现共和党大胜的红色浪潮，但两者均没有发生。然而，无论谁当选，都会严重改变国际政经格局，特别是常被认为“离经叛道”的特朗普上台。
特朗普的对外经济政策取向在首个总统任期内就相当明显，口号是“使美国再次伟大”，具体乃否定合作共赢、退出多边协议、打击对美国有顺差的贸易伙伴、以关税为主要武器等。他这次卷土重来，已多番表示，若再当选便会向所有外国产品加征关税，中国产品的税率会是60%至100%甚至更高，其他国家的也会高达10%甚至20%。
特朗普特别喜欢以关税为国际谈判的武器，威逼其他国家就范。他在2018年发动贸易战，恣意以国家安全为借口，向欧盟及中国等地产品征收大幅关税。当时他得意地说自己是“关税人”（I am a tariff man），并认为“贸易战很好，并容易取胜”（trade wars are good, and easy to win）。约两周前在芝加哥竞选讲话中，特朗普说“关税是最美丽的单词”（the most beautiful word）。在另一个场合，他夸口说可以用关税来争取和平。若有两国大动干戈，他可以致电双方，说若不停战，美国就向他们征收关税，那战争自然会终结。
特朗普对关税爱不释手，似乎是处理对外经济事务的万灵丹，背后或有多种原因和情意结。比较表面的，是从他作为商人的视角来看，货品可以卖出就是好事，卖不出就是坏事，所以美国有贸易逆差就是个问题，而关税可以打击对方的销售，自然是个好政策。其次，无论是有意或无意，特朗普错误地坚持关税税款由外国而非美国消费者承担，同时这些税款又可以用来减轻美国企业和个人的税务，何乐而不为？
稍为更深层的，是关税作为美国对外的重要经济手段，有着长远的历史，而特朗普对关税的看法和政策，似乎是相关历史的回响。美国在二战后领导及规划全球经济秩序，祭出自由贸易的大旗，鼓吹其他经济体开放市场，似乎自由贸易是美国的一贯国策和思维。但事实上，美国从开国到二战期间，大部分时间都实施高度的贸易保护主义，而关税正是其中主要的工具。
美国开国后，对政府在经济发展的角色，一直存有反复和争论，但主要倾向是以政府有形之手推动经济。
美国当时以农业为主，经济实力不及英国，但以英国为主要竞争对手，不接受当时英国的自由贸易思想，反而以高关税保护和促进工业，及以政府补贴来发展基建，试图追上英国。这种情绪在1812年英美再度交战后更为强烈。
美国对关税的重视，从多年来税率的高度可见一斑。若单以受关税影响的进口商品来计算，平均税率在十九世纪二十年代一度高至60%，该世纪后半部平均税率也介乎40%至50%之间。即使包括零关税的进口商品，在整个十九世纪，平均关税也有30%。到二十世纪初，税率一度下调，但在该世纪三十年代经济大萧条期间通过的《斯姆特-霍利关税法案》（Smoot-Hawley Tariff Act），又将受关税影响的进口商品平均税率回升到约60%。高关税引致贸易伙伴的报复，各国相继以邻为壑，被认为是大萧条期间经济陷入极度困境的一个原因。
美国的高关税除了保护国内工业发展，也是政府的主要财政收入。虽然较高税率不一定带来较多税款，但关税毕竟占了美国十九世纪多个财政年度政府收入的90%或以上。
1870至1910年的数十年内，这个比率平均也有50%。关税占财政收入的比例这么高，主要原因是当时没有所得税。虽然在美国内战时已出现个人所得税，但今天理解的美国企业和个人所得税，分别只在1909年和1913年才立法设定，随后关税在财政的重要性便愈来愈低了。然而，在1913年之前的百多年间，关税收入赋予美国政府相当多的财政空间，去维系社会和谐及促进经济发展。虽然关税和保护主义在美国历史上对工业和经济发展有多少促进作用仍有相当争议，但关税的长期和显著存在使美国人更容易接受它。
然而，作为一个税种，关税有一个明显问题，就是它本质是累退而非累进的，和今天常见的所得税相反。无论富人穷人，购买同一外国产品，需付的关税税款相同，但税款作为富人收入的比率，低于作为穷人收入的比率，即收入较高税率反而较低，违反了很多人认为公平税制该有的原则。
这些考量，虽然不是美国内战的主因，却也反映一些情况。当时美国南方收入比北方低，但进口要付同样多的关税，然而关税所保护的工业却主要在北方。
美国在二十世纪初降低关税的重要性，一来是当时生产已超过英国，成为全球最大经济体，工业也达到领先地位，可以承担减少贸易保护的影响，同时亦考虑到税制的公平性，因此改为以所得税为主要财政来源的新制度。此外也有人认为关税导致贪污腐败而不可取。世上商品种类繁多，总有些符合豁免关税的条件。关税愈高，申请豁免的诱因愈大，行贿者愿意付出的贿款也愈多。已有论者担心，美国若按特朗普的建议对全球征收关税，将要付出多少处理申请豁免的行政费用，及贪污行贿案例会上升多少。
特朗普对关税的看法，或受到他当总统时任命为美国贸易代表的罗伯特．莱特希泽（Robert Lighthizer）所影响。又或因他两位所见略同，后者是少数能完成四年任期而没有被特朗普辞退的内阁成员。莱特希泽于去年出版了名为No Trade Is Free的新书，论述他对世界和中国贸易的看法，态度相当鹰派，大致是中国在贸易上“先不仁”，以各种政策造成美国贸易逆差，工人失去岗位，美国才“后不义”，掀起贸易战等到今天已经是耳熟能详的论述。
和特朗普一样，莱特希泽很在意美国的贸易逆差，认为美国应回到贸易平衡，而要达到这目的，可以通过美元贬值或迫使其他货币升值，若不升值便对有关国家产品征收关税，听起来正是上世纪八十年代《广场协议》中，美国逼日圆升值的手法。特朗普若重回白宫，莱特希泽或会再受重用，甚至担任比贸易代表更高的职位。
以特朗普的性格和他首任总统时的行为来看，若再度当选，极有可能对全球大征关税，给全球贸易带来严重的冲击。按照美国宪法，制定关税的最终权力在国会而非总统手上，但国会授权总统在某些情况下可直接改动关税，如外国对美国产品有贸易歧视或对美国不公平贸易等，美国总统可以用关税回击。
美国长期营造中国不公平贸易的说法，加以打压中国是共和、民主两党的少数共识之一，特朗普或可不受宪法约束，直接对中国产品一律征收60%关税。但对其他国家统一征收10%或20%关税，则可能受到民主党的挑战，那时便要看这次选举后国会两院议席的分配了。
陆炎辉博士
港大经管学院荣誉副教授
（本文同时于二零二四年十一月六日载于《信报》“龙虎山下”专栏）
