适度有为为什么那么难?
政府如何干预经济是经济学中一个重要的课题。教科书给出简单的答案：只有在市场失灵或社会财富分配极端不均的情况下，政府才需要介入经济运作。反观现实，恐怕没有哪个政府如此「无甚作为」。即便是在信奉自由经济的香港，政府的作用也远不限于解决市场失灵或财富分配的问题。当下社会有一种声音，希望政府能更积极地制定经济政策，促进持续发展。
特区政府应该奉行无为而治还是积极干预的经济政策？笔者在所任教的工商管理学硕士课程的课堂提出这个问题，让来自各行各业的学生各抒己见。一番热烈讨论后，少数学生坚持认为，政府现在已经过度干预经济活动。政府应该更加「无为」，才能让本港保持国际认可的自由经济地位；一部分学生针锋相对，指出政府应该更加积极大胆地作出干预，制定鲜明的产业政策，促进与内地的经济融合。
大多数学生则认为，政府在经济政策上无功无过，保持现状才是稳妥之道。他们并非认为政府对经济的干预无可挑剔，而是觉得恰如其分的经济干预异常困难。没把握的有为而治，还不如低风险的无为而治。
适度的经济干预为什么那么困难呢？原因之一是公共政策深受利益集团的影响。1971年，芝加哥学派的顶梁柱斯蒂格勒（George Stigler）发表一篇题为〈经济管制的理论〉的论文 【注1】 ，宣称「作为一个普遍规则，政府管制是企业努力争取的结果，其设计和操作皆服务于实业界的利益。」在此之前，经济学界普遍认为，管制的核心是政府以有形之手纠正市场失灵，从而促进良性竞争，保障大众利益。这位1982年诺贝尔经济学得奖人却痛陈管制的本质是政府与实业之间的利益交换，其结果是经济机会不均以及大众利益受损。
不难想像，此文引起轩然大波：喜之者认为作者扒下了政府管制的丑陋面目，不愧是捍卫自由经济的斗士；恶之者则认为作者以偏概全，小题大做，逞妙笔生花之能，作哗众取宠之事。
毁誉之间，斯蒂格勒这篇力作成为产业经济学过去50年间最有影响力的论文之一；其现实意义也毋庸置疑。美国的产业规管和商贸政策处处留下大企业在背后操纵的痕迹，而华盛顿的政治游说已经产业化，规模日渐庞大。不久前，在论文发表50周年之际，芝加哥大学布思商学院特别举办一个研讨会，探讨美国的产业规管之路。尽管不少与会者认为论文有言过其实之嫌，但担忧以大企业为代表的利益集团对产业政策产生不良影响却是共识。
当下，如何管制以互联网公司为代表的高科技产业，是全世界诸多国家和地区所面对的难题。自去年以来，北京政府对以互联网和资讯科技为依托的各类企业频频出手，管制招数层出不穷，引发市场震荡。互联网巨头对社会影响深远，诚然到了非管不可的地步，而且内地政府的管制手段也不太可能是某些企业游说的结果。
不可不察的是，每项管制政策都会带来新一轮的利益分配，甚至强化某个集团的利益，反过来牵制政策的执行，并且可能改变政策的方向。这是斯蒂格勒论文的言外之意，政策制定者对此必须有所警觉。
左右经济政策的另一大力量是意识形态。近几年笔者跟美国的朋友谈起经济政治问题，听到最多的忧虑就是，美国经济政策的制定不只是为了解决具体问题，而是服从于某种主义。结果政策非左即右，以致常常自相矛盾。政策失去中立性，最终受损的是公众利益和政府的公信力。去年美国总统大选出现的种种冲突，便是主义凌驾问题的一个缩影。意识形态的尖锐冲突导致经济政策举步维艰，相信经历了这几年社会动荡的香港人深有体会。
意识形态的对立一旦消除，经济良策是否就会自然出现？这却也不尽然。这个问题可以从组织经济学的角度探讨。有些企业领导者刻意表现得极为偏执，认定了一个方向，就踩上油门直路行走。这样有助于加强领导力，在企业风雨飘摇之时起到凝聚人心、方向明确的作用。但这种偏执战略会排除掉很多解决问题的方法，其弊端极为明显，特别是在企业需要寻找新增长点的时候。
在公共政策领域，意识形态具有强烈的排他性。一项政策一旦贴上某某主义的标签，就动弹不得。然而试验性的政策往往需要因地制宜的灵活性，所以强化主义必然会导致政策僵化；左摇右摆、相机而动则必然弱化主义。最好的办法就是像当年胡适所说：「多研究些问题，少谈些主义」。
政府要适度有为这么难，但却不能无所作为。好的政策从哪里来呢？并非所有经济学家对政府干预经济都持悲观态度。哈佛大学教授丹尼．罗德里克（Dani Rodrik）便是倡导有为政府的代表人物。2014年，他发表了一篇题为〈当主意凌驾利益：偏好、世界观以及政策创新〉的论文 【注2】 批评经济学家长期对政策的理解过于狭隘，以致限制了政府的有为空间。在这位著名经济学家看来，政策也是一种生产技术，对经济增长有直接影响，并特别强调政策创新在经济发展中的作用。他认为跟科技创新不断放宽企业的技术约束一样，良策有利于放宽政治对经济的约束，从而释放经济活力。他指出，好的政策创意来自政府官员的企业家精神、实践中的经验积累、应变危机的需要、政策突变以及参照其他政府的做法。
尽管这一套理论源自拉丁美洲和非洲国家的发展进程，罗德里克的观点在内地颇受认可。中国改革开放几十年间，从最初开放市场，到企业产权改革，再到出口贸易融合外资以及现在的科技创新，全都离不开地方政府的政策创新。相比之下，自由经济体面临的政治约束比较少，地方政府也就缺乏政策创新的动力。
香港经济目前要融入粤港澳大湾区，难免面对经济体制的诸多掣肘。特区政府在经济中的一大作用，便是通过政策创新为企业解决问题，推动经济发展。比如10月公布的《施政报告》提出建设北部都会区，其成败的关键在于能否融汇整合本港与内地的资源。这不仅需要特区政府积极与内地政府互动，更有赖特区领导班子有胆有识地推动政策创新。
【注1】： George Stigler, “The Theory of Economic Regulation”, The Bell Journal of Economics and Management Science, Vol. 2, No. 1 (Spring, 1971): pp. 3-21.
【注2】： Dani Rodrik, “When Ideas Trump Interests: Preferences, Worldviews, and Policy Innovations”, Journal of Economic Perspectives, Vol. 28, No.1 (Winter, 2014): pp. 189-208.
吴延晖博士
港大经管学院副教授（经济学、管理及商业策略）
（本文同时于二零二一年十二月八日载于《信报》「龙虎山下」专栏）
