信报龙虎山下专栏

俄乌战争已持续一整年。战争开始时，很多人预期俄罗斯可以在短期内达到其军事目的，但这却是高估了俄军的战斗力和低估了乌军的士气。目前看来，双方都没有致胜的把握，亦无认真和谈的意愿，难以预测战事还要维持多久。另一方面，西方国家对俄罗斯出兵乌克兰的即时反应，是实施多种严苛的经济和金融制裁。当时预期这些制裁会严重打击俄罗斯经济，使其一蹶不振。俄罗斯经济虽然受到相当大的破坏，但没有预期般崩溃。国际货币基金在2022年4月的《世界经济展望》中预期俄罗斯GDP会在去年下跌8.5%，但在今年1月同样的报告中则估计只会减少2.2%。

经济金融制裁的效用备受争议，亦视乎情况而定。有研究审视过往的案例【注1、注2】，概括出成功制裁的一些因素。

首先是制裁必须快速果断，使对方难以回避；与这一点有关的是，制裁须在短时间内达致效果，不给予对方寻找解决办法的机会。时间愈长，回旋愈多，制裁的效果自然打了折扣。其二是目标要简单，如不应期望制裁可以迫使对方作重大的政治或制度改革。第三是制裁与被制裁两者要有一定的经济联系，不然制裁措施无处着力。若双方没有什么贸易往来，自然谈不上限制对方的进出口。但反过来说，若双方经贸往来频繁，制裁对方同时会损人害己。

一个经济制裁比较有效的例子是，2012年美国和欧盟及其他国家大力制裁伊朗，迫使其放弃发展核武器的计划。具体的措施包括限制伊朗出口石油、冻结其海外资产、禁止企业与伊朗的商贸往来等等。伊朗随后因庞大的经济压力，于2015年同意签订协议，拆除有关核设施，并开放予国际机构检视，以换取制裁的纾缓。若以是否达到美国的目的来衡量，这次对伊朗的制裁是成功的。

这个例子也突显了有效制裁的两个因素：第一是美国需要与盟友合作才能把握胜算。参与对伊朗制裁的，除了美国和欧盟之外，还有加拿大、澳洲、挪威、瑞士、日本及南韩等，同时亦牵涉到联合国安全理事会，可以说是对伊朗的「大包围」。

然而，特朗普在2018年总统任内，以有关协议未能严谨约束伊朗发展新型武器为理由而单方面退出，并对伊朗重施金融及石油制裁。这使欧盟及其他国家处于尴尬境地，她们仍留在协议中，其国内企业理应可继续和伊朗商业往来，但这会否触犯美国的长臂管辖，是个重要的考虑。法国的阿尔斯通公司（Alstom，《美国陷阱》一书的内容）和中国的华为（孟晚舟事件）都是前车之鉴。美国单方面退出协议后，伊朗也无视协议的约束而继续其核计划，美伊关系遂再次恶化。

第二是美国若要成功制裁，便须透过机制将制裁带来的经济压力，转化为接受美国条件的政治决定。在伊朗这个例子中，伊朗人民面对制裁导致的数年经济负增长，选出了在竞选时表示愿意与美国谈判的鲁哈尼（Rouhani）为总统，才有日后的协议。不过，由于经济制裁会伤敌一千但自损八百，受制裁者固然会因过度损伤而屈服，但实施制裁的，也或会因自己的损伤而放弃制裁。

自从美欧对俄罗斯实施制裁，欧洲经济便首当其冲，一年下来，欧洲各地民众的生活每况愈下，纷纷上街示威和罢工。由于欧洲经济在短期内难有转机，当地民众的不满情绪难以排解，或者会影响之后对俄罗斯的制裁。

制裁是强控其他国家、企业或个人的资源运用，以及限制其经济活动，并非新鲜事物。然而，频密地以制裁其他国家来达到个别国家的经济和外交目的，则是最近几十年的事情，而美国是最活跃和最有准备的制裁者。

经济金融制裁已经成为美国惯用的外交武器，在利诱胁迫和军事行动之间的一个惯性选择。若将制裁分为金融和非金融的话，随着金融全球化的演变，涉及金融制裁的案例占所有制裁约60%。美国是使用金融制裁最多的国家，主要原因是她掌握了最有效的工具，就是美元霸权和全球的主要金融渠道，如跨境支付的讯息系统SWIFT（The Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication）。

美元在全球金融的支配地位众所皆知。按国际清算银行的数字【注3】，即使美国贸易只占全球贸易的10%，却有50%全球贸易以美元定价。在外汇市场的交易中，有90%涉及美元。此外，美元在全球央行的外汇储备中占60%，在跨境贷款中占50%。如此种种，要避开美元不受美国制裁殊不容易。

跨境支付需要位于不同国家的付款人和收款人各自银行都得到清晰准确和可确认的支付指示才可进行。

在上世纪中期，有关讯息主要通过电传系统（Telex）发布。但由于电传的内容没有规格，每宗交易往往需要多次讯息交换来核证准确性和合法性，成本甚高。到七十年代各国相继开放资本账，增加了国际资金往来，SWIFT遂在1973年应运而生。SWIFT既非银行亦非结算系统，它主要是传递支付讯息的机构，并发展标准化的语法规则（syntax）以降低交易成本。至去年11月，每天平均处理4480万个讯息，是全球支付的主要环节。

SWIFT在比利时成立，原则上按比利时和欧盟法律办事。上文提到美国在2012年制裁伊朗，当时美国立法授权美国总统制裁任何帮助伊朗银行传递金融讯息的机构或个人，包括SWIFT。随后欧盟也有类似法例，所以SWIFT便将有关伊朗银行在系统中除名。

然而，2018年美国退出和伊朗的核协议后恢复对伊朗的制裁，即使欧盟仍在协议中，SWIFT也附和美国对伊朗的制裁。因为若SWIFT也受到美国制裁，将会对全球经济造成重大影响。这个理由有些似是而非，按这个逻辑，美国可以随时迫使SWIFT对付自己的竞争对手或敌人。

俄乌战争后西方制裁俄罗斯的项目甚多，在金融领域上包括禁止俄罗斯银行使用SWIFT、禁止本国银行与俄罗斯作商业活动及冻结俄罗斯央行在海外的资产等，每招都有大杀伤力。可是，在其他国家眼里，制裁措施愈严苛，愈要找出对策，避免将来可能被制裁时的困境。美国运用金融制裁的力度愈大，替代机制的产生愈快，到头来削弱了金融制裁这件武器的威力。

事实上，在跨境支付方面，已出现好几个新系统，包括俄罗斯的System for Transfer of Financial Messages（SPFS）和中国的人民币跨境支付系统（Cross-Border Interbank Payments System，CIPS）。虽然这些系统已在运作中，但是规模还不能与有50年历史的SWIFT相比。

至于美元霸权，亦逐渐受到各方面的挑战，如一些石油和大宗商品以非美元交易、金砖国家提出以商品为本位的储备货币单位、各国央行电子货币的研发和试用、阿根廷和巴西推出共同货币促进贸易的想法等等，即使在短期内未能成事或考虑仍有不周，在在都反映出全球要淡化美元霸权的思考。

已故麻省理工学院著名经济学教授鲁迪·多恩布什（Rudiger Dornbusch）有一句名言：「在经济领域中，事情比人们所想的较迟发生，但发生时的步伐比人们所想的更快。」

注1：Hufbauer, G., Schott, J. and Oegg, B. (2009) Economic Sanctions Reconsidered, 3rd edn. Washington, DC: Peter G. Peterson Institute for International Economics.

注2：Demarais, A. (2022) Backfire: How Sanctions Reshape the World Against U.S. Interests. New York: Columbia University Press.

注3：https://www.bis.org/publ/qtrpdf/r_qt2212f.htm

陆炎辉博士
港大經管學院榮譽副教授

（本文同时于二零二三年三月一日载于《信报》「龙虎山下」专栏）