Two Decades after China’s WTO Accession
中國在2001年12月11日加入世界貿易組織（World Trade Organization，以下簡稱世貿）。也許西方輿論當時仍然聚焦在3個月前發生的911事件上，相對於隨後全球政經局勢因而產生的劇變，中國入世沒有受到相應的關注。但回顧過去20年，中國入世對全球政經的影響不亞於911事件。這導致在今天的國際政治氣氛下，一些西方評論已在懷疑當時讓中國加入世貿是否一個錯誤的決定。
世貿的前身是關稅及貿易總協定（General Agreement on Tariffs and Trade，以下簡稱關貿）。二次大戰後全球經濟重建，貿易體系亦須重新構建，由英美兩國主導，以1947年成立的關貿為平台。關貿的一個重要考慮，是要避免重蹈三十年代經濟大蕭條時各國採取貿易保護主義的覆轍，因此背後的主導思想是自由主義和多邊主義。關貿好幾個回合的貿易協議都有一定的成果，對戰後經濟復甦和推動全球貿易，起了重大的積極作用。
貿易政策是外交政策和國家安全政策的一個環節。在冷戰期間，關貿除了促進成員國之間的貿易外，還是西方國家對付當時蘇聯集團的一項武器。關貿在1966年至1973年間，先後接納了南斯拉夫、波蘭、羅馬尼亞和匈牙利等東歐國家為會員。當時這些國家實施的並非自由主義市場經濟，但由於經濟規模不大，不怎樣影響關貿的運作，卻可以撬蘇聯的牆腳。
關貿在1995年被世貿取代，成為一個組織性更強的國際機構。但在推動全球貿易自由化方面則逐漸舉步維艱。貿易是推動全球化的主要力量，但在經濟活動日益全球化後，以前和外國無關的本地經濟運作，也可能涉及甚至違反與外國的貿易協議，如有關環保、勞工、農業補貼和知識產權等政策。到了一定程度後，各國需要在開放貿易和維持政策主權之間取得平衡，不輕易接受貿易協議中影響國內決策的一些條文。同時，發達國家和發展中國家發展經濟和開放貿易的步伐不一致，難以同時接受較高要求的貿易規範。加上世貿的決策又需要全體164個會員同意才可通過，這些都導致世貿在本世紀促進貿易方面乏善可陳。
世貿的決策平台是大約每兩年舉行一次的部長級會議（Ministerial Conference）。由於上述原因，剛好20年前在卡塔爾啟動的多哈回合，經過多年來的談判仍沒有什麼主要成果，儼然胎死腹中。在目前全球經濟和貿易低迷的情況下，輿論都關注原定昨天在瑞士日內瓦召開的第12屆世貿部長級會議，但由於新冠疫情出現Omicron變種病毒，世貿總理事會在上周五宣布無限期押後會議。
中國是關貿在1947年成立時的締約國之一，但隨後因國內政權更替而暫停會籍，到1986年才爭取恢復有關地位。但經過20次談判，至1995年關貿被世貿取代時仍未成功，隨後再經過18輪談判才最終入世。中國要到1986年才開始爭取復關，按當時的首席談判代表龍永圖在今年一個回顧入世20年的會議上表示，是之前的思想不夠解放，認為關貿只是富有國家的俱樂部，中國加入與否並不是那麼重要。
眾所周知，中國加入世貿後貿易額大增，促進了中國和全球經濟和貿易的增長，也改變了全球貿易格局。上述世貿的多哈回合沒有什麼重要成果，全球貿易增長便主要來自中國和其他前計劃經濟的改革開放，而中國因其龐大的勞動力和購買力自然貢獻最多。然而，作為一個龐大而高速發展的經濟體，中國在加入世貿後自然引起不少貿易糾紛，特別是中國經濟的雙軌制，國家（the state）和市場同時支配着經濟活動。
關貿和世貿都是英美主導，基於自由主義市場經濟的全球貿易框架，之前接納為會員的社會主義國家如波蘭等都是小型經濟體。西方國家接受作為社會主義國家的中國加入世貿，認為經濟制度的差別不是什麼一回事，一來是垂涎中國龐大的市場，二來是中國在1979至2000年改革開放後，經濟和外貿愈趨市場化的表現。1992年鄧小平南巡，進一步確定了對外開放的大門不會關上。中國也在九十年代積極參與亞太經濟合作組織（Asia-Pacific Economic Cooperation），表現出國際大家庭中一個成員國應有的責任感。不過更重要的原因，可能是前蘇聯解體和計劃經濟失敗，塑造了經濟發展只有按照自由主義市場經濟這一條可行道路的印象。歷史既然終結，發展中經濟體的前進方向便毋庸置疑，差別只是先後快慢而已。
然而，中國一直沒有說過要走歐美自由經濟體系的路。中國的改革開放是在摸索中前進，沒有預先規劃的藍圖，過程中與「市場」這個概念糾纏不休、爭議甚多。直至1992年中共十四大確立了建設社會主義市場經濟體制的目標，自此以後，中國的經濟制度一直沿用社會主義市場經濟這個概念。
由於經濟體制的差別和經濟體系的龐大，中國在入世後常被西方國家指為違反世貿協議，製造不公平貿易。今年由普林斯頓大學出版的一本有關書籍 【註】，在這方面有一定的闡述。兩位作者分別是美國哥倫比亞大學和比利時布魯塞爾自由大學的教授。按他們的分析，現在世貿的框架主要在關貿時期的各個回合構建，當時並沒有考慮到像中國現時的經濟體制，如世貿協議中並沒有涉及國有企業的條款，因此沒有清晰的制約措施。此外，中國入世的「加入協議」（Protocol of Accession），其中的條款主要是要求中國盡力而為，甚少有法律約束力的承諾，反映出當時外國對中國朝着自由主義市場經濟方向邁進的一廂情願。基於這些原因，中國是否違反世貿協議、進行不公平貿易，自然爭論甚多。
美國和中國是全球最龐大的貿易國，而美國對中國有長期和巨額的貿易逆差，貿易戰和新冠肺炎亦沒有改變這個情況。美國政客常以對中國的貿易赤字為理由，指控中國竊取了美國工人的飯碗來爭取選票。貿易糾紛本來可由世貿的爭端解決機制（Dispute Settlement Mechanism）來處理，但由於上文提及世貿協議中，有關中國經濟體制的條文不多也不明確，美國認為這個機制對其不利，不單沒有運用，反而刻意癱瘓世貿的「上訴機構」（Appellate Body） ，使世貿的仲裁功能停擺。
美國前總統奧巴馬在2016年已經反對一名韓國籍的上訴機構成員續任，特朗普上任後繼續為難世貿。在正常情況下，上訴機構有7名成員，處理每一宗上訴案例需要至少3名成員。由於舊成員期滿離任，新提名的成員又每次都被美國否決，到2019年12月，上訴機構只餘下一人，只能停止運作。現任拜登政府口說繼續對世貿及多邊主義的承諾，但做法上只是蕭規曹隨，和前朝沒有多大改變，他的政府仍然繼續否決上訴機制人選的任命。
目前全球貿易體系，一來群龍無首，二來亦沒有理念共識，加上新冠肺炎的蹂躪，全球貿易體制何去何從，難以辨識。美國數十年來領導全球經濟，如今影響力江河日下，不能寄予厚望。拜登政府上台差不多一年，仍未有明確的貿易政策。之前的特朗普政府，更加旗幟鮮明地走單邊主義，以美國的強大經濟實力，壓迫其他個別經濟體。說不定兩三年後共和黨又重新執政，繼續之前摒棄多邊主義的政策。
中國一貫堅持國際事務上的多邊主義，外交部長王毅曾明確指出，世貿是國際貿易的基石，強調必須堅持世貿的核心作用。中國經濟數十年來的高速發展，加上在全球金融海嘯和目前新冠肺炎衝擊下，經濟表現較為優異，自然不會接受西方自由主義市場經濟的模式。 由於經濟理念有別於西方主流，短期內難以號令天下。全球貿易的構建和改革，需要中美兩國高度合作，在目前的國際氛圍下，這無異於緣木求魚。
【註】：Mavroidis, P.C. and A. Sapir（2021）, China and the WTO: Why Multilateralism Matters , Princeton, NJ: Princeton University Press.
陸炎輝 港大經管學院榮譽副教授
（本文同時於二零二一年十二月一日載於《信報》「龍虎山下」專欄。）
